Государственное регулирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Анализ правовых проблем

       Правовую основу деятельности ФКЦБ России составляют Конституция РФ, федеральные законы и нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

       ФКЦБ России осуществляет функциональное регулирование в сфере рынка ценных бумаг и, кроме того, осуществляет межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к ее ведению. 

2. Лицензирование профессиональной деятельности

на рынке ценных бумаг 

       Очевидность недостаточной эффективности правового механизма, регулирующего отношения в сфере лицензирования, для развития предпринимательства часто отмечается в юридической литературе. Недостатки в сфере лицензирования превратили процесс получения лицензий в один из бюрократических барьеров на пути создания режима наибольшего благоприятствования для осуществления предпринимательской деятельности⁹. В этой связи государственная политика в настоящее время направлена на уменьшение количества лицензируемых видов деятельности, создания четкой, ясной и прозрачной процедуры лицензирования. В частности проект Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005) в рамках активизации процессов дебюрократизации предполагает проведение дальнейшего сокращения перечня лицензируемых видов деятельности до предельно целесообразного минимума с возможной заменой системы лицензирования более эффективными мерами ответственности самих экономических субъектов¹⁰.

       В соответствии со статьей 39 Закона о рынке ценных бумаг все виды профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг осуществляются на основании соответствующей лицензии. Профессиональная деятельность на рынке ценных бумаг, осуществляемая без лицензии, является незаконной.

       Исходя из смысла статьи 39 Закона о рынке ценных бумаг, лицензирование является основным направлением государственного регулирования деятельности профессиональных участников. Необходимость лицензирования обусловлена повышенным уровнем риска, сопутствующим профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Лицензирование призвано предотвращать появление на рынке неподготовленных или недобросовестных субъектов профессиональной деятельности, и служит защите прав и законных интересов участников рынка, поддержанию благоприятных условий функционирования рыночных механизмов и обеспечению стабильности отношений между всеми участниками рынка ценных бумаг.

       Несмотря на то, что в настоящее время качественный уровень нормативно-правовой базы, регламентирующей лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, значительно возрос по сравнению с ситуацией середины 90-х годов ХХ века, соответствующий нормативно-правовой массив до сих пор отличается бессистемностью, усложненностью, отсутствием целостности, стабильности.

       Нормативные правовые акты, устанавливающие порядок лицензирования профессиональной деятельности и лицензионные требования, не объединены единой концепцией правового регулирования и не увязаны с основами единой государственной политики в области лицензирования. В данный момент действует ряд постановлений ФКЦБ России, регулирующих вопросы лицензирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Некоторые из них действуют лишь в части, не противоречащей другим, отдельные нормативные акты регулируют лишь частные вопросы или отдельные условия осуществления профессиональной деятельности. Такая ситуация не способствует достижению целей государственного регулирования.

       На сегодняшний день существует насущная необходимость системного упорядочивания норм, на основании которых осуществляется лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определения единых принципов осуществления лицензирования, согласованных с общими принципами правового регулирования предпринимательской деятельности. Тем более что соответствующие методические установки единой системы правового регулирования в сфере лицензирования нашли отражение в Федеральном законе от 08.08.2001 № 128-ФЗ “О лицензировании отдельных видов деятельности”¹¹. Так, в указанном законе сформулированы важнейшие принципы осуществления лицензирования:

       · обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации;

       · установление единого перечня лицензируемых видов деятельности;

       · установление единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации;

       · иные принципы.

       Согласно пункту 6 статьи 42 Закона о рынке ценных бумаг установление порядка и осуществление лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг отнесено к компетенции ФКЦБ России. Порядок лицензирования профессиональной деятельности регламентирован, главным образом, двумя нормативными правовыми актами. Первый - Порядок лицензирования видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, утвержденный постановлением ФКЦБ России от  15.08.2000 № 10¹² (далее - Порядок лицензирования). Второй - Положение о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденное постановлением ФКЦБ РФ от 23.11.1998 № 50¹³. Второй действует в части, не противоречащей первому нормативному акту. Особняком стоит Положение о лицензировании деятельности по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг, утвержденное постановлением ФКЦБ России от 19.06.1998 № 24¹⁴, которое также действует в части, не противоречащей Порядку лицензирования. Кроме того, как уже упоминалось, отдельные лицензионные требования и условия установлены целым перечнем нормативно-правовых актов ФКЦБ России.

       Для получения лицензии, а также дальнейшего осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, юридическое лицо должно соответствовать установленным требованиям и выполнять определенные условия. Лицензионные требования и условия различаются в зависимости от конкретного вида профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Вместе с тем, из всего объема требований можно выделить основные, необходимые для осуществления любой профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Такими требованиями являются:

§ наличие достаточного размера собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг;

§ соответствие руководителей и специалистов профессионального участника рынка ценных бумаг установленным квалификационным требованиям;

§ соблюдение правил совмещения профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг;

§ наличие системы внутреннего контроля профессионального участника рынка ценных бумаг.

     Минимальный размер собственных средств профессионального участника, необходимый для осуществления деятельности последнего, установлен специальным нормативно-правовым актом - постановлением ФКЦБ России от 18.07.2001 № 15¹⁵ “О нормативах достаточности собственных средств профессиональных участников рынка ценных бумаг”. Методика расчета собственных средств профессионального участника рынка ценных бумаг утверждена также отдельным постановлением ФКЦБ России от 15.08.2000 № 8¹⁶.

       В настоящее время регулирование нормативов достаточности собственных средств профессиональных участников направлено на последовательное увеличение размера этих средств. К примеру, норматив достаточности собственных средств профессионального участника, осуществляющего деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, составляет на сегодняшний день 10 миллионов рублей. С 1 января 2004 г. норматив достаточности увеличивается до 15 миллионов, а с 1 января 2005 г. до 30 миллионов рублей. Задача ФКЦБ России здесь ясна - повышение финансовой устойчивости профессиональных участников рынка ценных бумаг и, как следствие, снижение уровня рисков, связанных с деятельностью профессионального участника. Вместе с тем, следует обратить внимание на реальное текущее финансовое положение профессиональных участников. Собственная финансовая база профессиональных участников достаточно слаба и имеет тенденцию к ухудшению. Кроме того, продолжается процесс сокращения численности профессиональных участников на отечественном рынке ценных бумаг¹⁷. В данных условиях представляется целесообразным применять более гибкие методы регулирования финансовой устойчивости профессиональных участников. Тем более что ФКЦБ России декларирует развитие применения таких методов как страхование рисков профессионального участника, участие в гарантийных (компенсационных) фондах, использование банковских гарантий¹⁸. Простое механическое повышение норматива достаточности собственных средств профессиональных участников может привести лишь к дальнейшему сокращению их числа, ограничению конкуренции на рынке ценных бумаг, появлению крупных участников - монополистов.

       Профессиональная подготовка и квалификация руководителей и специалистов  профессионального участника осуществляется в рамках их аттестации. Более подробно вопросы аттестации специалистов на рынке ценных бумаг отражены ниже. Следует лишь отметить наличие дефицита квалифицированных специалистов на рынке ценных бумаг. Государственная политика регулирования профессиональной деятельности направлена на последовательное увеличение их количества в профессиональных участниках, а также предъявление к ним все более жестких требований.

       Статьей 10 Закона о рынке ценных бумаг установлено, что ограничение на совмещение видов деятельности и операций с ценными бумагами устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг.

       Основным ориентиром в установлении запрета на совмещение профессиональных видов деятельности является предотвращение конфликта интересов и снижение риска, связанного с таким совмещением. Основной принцип, в соответствии с которым устанавливаются ограничения по совмещению видов деятельности, - это ограничения на совмещение посреднической и инфраструктурной деятельности на рынке ценных бумаг. В Законе о рынке ценных бумаг установлен единственный запрет: на совмещение деятельности по ведению реестра владельцев ценных бумаг с любой другой профессиональной деятельностью. Здесь возникновение конфликта интересов наиболее ярко выражено. Иные ограничения совмещения установлены Порядком лицензирования.

       Представляется, что для придания большей упорядоченности и стабильности правовому регулированию вопроса о совмещении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг с иными видами предпринимательской деятельности, а также об ограничении совмещения различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, соответствующие требования должны устанавливаться только законом, а не ведомственными нормативными актами.

       Для всех без исключения видов профессиональной деятельности необходимо наличие в штате организации работника, в обязанности которого входит выполнение функций контролера.

       Общий порядок организации и осуществления внутреннего контроля профессионального участника определен Положением о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг, утвержденным постановлением ФКЦБ России от 19.07.2001 № 16¹⁹.

       Одной из функций ФКЦБ России, закрепленной статьей 44 Закона о рынке ценных бумаг, является выдача генеральных лицензий на осуществление деятельности по лицензированию деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также приостановление или аннулирование указанных лицензий. В настоящее время данная функция не реализуется. ФКЦБ России является единственным органом, осуществляющим лицензирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. С учетом этого представляется, что данная функция является избыточной и целесообразно ее упразднение. 

3. Аттестация специалистов на рынке ценных бумаг 

      Одной из важнейших задач государственного регулирования фондового рынка является создание эффективной системы контроля и управления за профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг.  Одной из мер по созданию такого рода системы является совершенствование процедуры допуска специалистов на рынок ценных бумаг и минимизация рисков, связанных с уровнем квалификации работников профессиональных участников рынка. 

      Допуск руководителей и работников профессиональных участников на рынок ценных бумаг осуществляется в рамках системы аттестации специалистов, установления квалификационных требований к специалистам рынка ценных бумаг и оценки их соответствия таким требованиям. Основные требования к специалистам на рынке ценных бумаг устанавливаются ФКЦБ России в соответствии с Законом о рынке ценных бумаг. В настоящее время действует Положение о системе квалификационных требований к руководителям, контролерам и специалистам организаций, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, к руководителям и специалистам организаций, осуществляющих деятельность по управлению инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, а также к руководителям и специалистам организаций, осуществляющих деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, утвержденное постановлением ФКЦБ России от 05.07.2002 № 27/пс.²⁰

      Аттестации подлежат руководители и специалисты компаний, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами (далее - управляющие компании), а также руководители и специалисты организаций, осуществляющих деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов (далее - специализированные депозитарии).  Кроме того, установлено, что в организациях, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, управляющих компаниях и специализированных депозитариях квалификационным требованиям, установленным федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг, должно удовлетворять должностное лицо, осуществляющее функции единоличного исполнительного органа, или не менее половины членов коллегиального исполнительного органа.