Государственное регулирование профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг. Анализ правовых проблем

       В целом, существующее в настоящее время правовое регулирование системы аттестации не соответствует в достаточной степени потребностям рынка ценных бумаг. К положительным сторонам можно отнести лишь унификацию порядка присвоения квалификации руководителя и специалиста специализированных депозитариев инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов с аналогичным порядком, установленным для профессиональных участников рынка ценных  бумаг (данное требование вступает в силу с 01.07.2003). Однако указанная унификация проведена лишь постановлением ФКЦБ России № 27/пс, а новая редакция Закона о рынке ценных бумаг хотя и изменила редакцию норм, касающихся квалификационных требований и аттестации работников профессиональных участников рынка ценных бумаг, но, по сути, не установила новых, актуальных правил допуска указанных лиц на рынок. После принятия новой редакции Закона о рынке ценных бумаг, остро встал вопрос о приведении в соответствие с ним нормативных актов ФКЦБ России. Так, Законом о рынке ценных бумаг был введен новый участник рынка ценных бумаг - финансовый консультант. Согласно статье 2 финансовый консультант - это юридическое лицо, имеющее лицензию брокера/дилера, оказывающее эмитенту услуги по подготовке проспекта эмиссии ценных бумаг. В связи с этим, должна быть введена новая квалификация - специалиста по корпоративным финансам (финансовому консультированию). Данные специалисты будут оказывать услуги эмитентам в области выпуска и размещения ценных бумаг и, главным образом, в области публичного размещения. Соответственно, должны быть разработаны соответствующие квалификационные минимумы и стандарты экзаменационных тестов, кроме того, созданы новые блоки вопросов и др.

     Учитывая изложенное, к основным задачам в данной области государственного регулирования профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг необходимо отнести:

       § разработку совместно с обучающими организациями, саморегулируемыми организациями и уполномоченными организациями новых, расширенных блоков вопросов и квалификационных минимумов, соответствующих законодательству и исключающих возможность механического запоминания ответов;

       § разработку учебных и методических материалов для обеспечения возможности подготовки специалистов;

       § обеспечение свободы доступа к экзаменам, в том числе по времени и месту их проведения;

       § повышение качества квалификационных требований к специалистам рынка ценных бумаг.  

4. Информационные управленческие функции государства в сфере регулирования профессиональной деятельности 

       Одним из приоритетных направлений государственного регулирования является реализация мер по раскрытию информации и повышению уровня прозрачности рынка ценных бумаг. Согласно статье 42 Закона о рынке ценных бумаг ФКЦБ России обеспечивает раскрытие информации о профессиональных участниках рынка ценных бумаг и регулировании рынка ценных бумаг.

       При поддержке заинтересованных федеральных органов исполнительной власти ФКЦБ России осуществляет формирование системы информационного и телекоммуникационного обеспечения своей деятельности. Эта система направлена на обеспечение оперативного обмена базами данных по лицензированию и надзору за деятельностью профессиональных участников фондового рынка между подразделениями ФКЦБ России, других федеральных органов исполнительной власти и включает в себя как закрытую часть (служебную информацию, связанную с вопросами лицензирования и надзора), так и открытую, доступную всем заинтересованным лицам.

       Обеспечение доступности информации на рынке ценных бумаг всем заинтересованным лицам вне зависимости от целей получения данной информации (раскрытие информации) является одним из основных  принципов функционирования рынка ценных бумаг. 

       Основные вопросы информационного обеспечения рынка ценных бумаг отражены в статье 30 Закона о рынке ценных бумаг. Что касается профессиональных участников, то законом установлено, что профессиональные участники рынка ценных бумаг обязаны осуществлять раскрытие информации о своих операциях с ценными бумагами в следующих случаях:

       · профессиональный участник рынка ценных бумаг произвел в течение одного квартала операции с одним видом ценных бумаг одного эмитента, если количество ценных бумаг по этим операциям составило не менее 100 процентов от общего количества указанных ценных бумаг;

       · профессиональный участник рынка ценных бумаг произвел разовую операцию с одним видом ценных бумаг одного эмитента, если количество ценных бумаг по этой операции составило не менее 15 процентов от общего количества указанных ценных бумаг.

       Профессиональные участники рынка ценных бумаг раскрывают указанную информацию (содержащую наименование профессионального участника рынка ценных бумаг, вид и государственный регистрационный код ценных бумаг, наименование эмитента, цену одной ценной бумаги, количество ценных бумаг по соответствующим сделкам) не позднее пяти дней после окончания соответствующего квартала или после соответствующей разовой операции путем уведомления федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг или уполномоченного ею органа.

       Профессиональный участник рынка ценных бумаг при предложении и/или объявлении цен покупки и/или продажи эмиссионных ценных бумаг обязан раскрыть имеющуюся у него общедоступную информацию, раскрываемую эмитентом этих эмиссионных ценных бумаг, или сообщить о факте отсутствия у него этой информации.

       Состав, порядок и сроки раскрытия информации, а также представления отчетности профессиональными участниками рынка ценных бумаг определяются нормативными правовыми актами ФКЦБ России.

       Законодательство, касающееся раскрытия информации на рынке ценных бумаг, в настоящее время является противоречивым, требующим определенной унификации. ФКЦБ России периодически выпускает методические рекомендации для того, чтобы хоть как-то заполнить существующие пробелы. Представляется необходимым усовершенствовать структуру представляемой отчетности, пересмотреть ряд показателей, предусмотреть представление профессиональными участниками дополнительных сведений, в том числе: расширить перечень и улучшить структуру собираемых данных (особенно в части данных, характеризующих финансовое состояние участников рынка), сократить сроки формирования и представления отчетности (по отдельным позициям - вплоть до ежедневного представления).  Вместе с тем, в настоящее время можно констатировать, что ФКЦБ России не справляется с обязанностью по созданию системы раскрытия информации. Низкий уровень организационно-технического обеспечения не позволяет четко и оперативно раскрывать соответствующую информацию. 

       Важнейшим аспектом преобразования стандартов отчетности должна стать возможность представления отчетности в электронном виде по каналам связи. Однако путь решения этой проблемы, предложенный ФКЦБ России (см. Постановление ФКЦБ России № 43/ПС “Об утверждении положения о порядке предоставления в Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг электронных документов”²¹), нельзя назвать верным.

       Ожидалось, что переход на представление отчетности в электронной форме не только снизит издержки профессиональных участников, но и  позволит ФКЦБ России повысить технологичность обработки отчетности и обеспечить оперативность выявления правонарушений на рынке ценных бумаг.

       В настоящее время ФКЦБ России является основным субъектом раскрытия информации на рынке ценных бумаг.  На сервере раскрытия информации ФКЦБ России  размещена информация о лицензиях, выданных ФКЦБ России на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, о паевых инвестиционных фондах, о выданных квалификационных аттестатах. Введение единых требований к отчетности в электронной форме позволит усовершенствовать процесс раскрытия информации в ФКЦБ России. 

5. Контроль деятельности профессиональных участников

рынка ценных бумаг 

       В современной России организация государственного контроля вызывает серьезные нарекания, о чем не раз упоминалось в юридической литературе²².

       Существует ряд проблем и в сфере государственного контроля профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

       Согласно статье 42 Закона о рынке ценных бумаг, одной из функций федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг является осуществление контроля за соблюдением профессиональными участниками  требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах, стандартов и требований, утвержденных федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг. При этом формы государственного контроля законодательного закрепления не получили. Представляется, что это достаточно серьезное упущение с точки зрения защиты прав профессионального участника, недопущения их нарушения со стороны контролирующего органа. Если взять для сравнения налоговые правоотношения, то формы налогового контроля организаций -налогоплательщиков определены на уровне закона. В частности, пунктом 1 статьи 82 Части первой Налогового кодекса Российской Федерации определено, что налоговый контроль проводится посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечении дохода, а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом. Таким образом, учитывая четкое определение форм налогового контроля, осуществление налогового контроля в формах, не предусмотренных Налоговым кодексом, является незаконным. В случае с профессиональными участниками законодательная формулировка предоставляет федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг широчайшую свободу выбора в определении форм контроля профессиональных участников.

       Основной формой государственного контроля за соблюдением профессиональными участниками требований законодательства Российской Федерации о ценных бумагах и иных требований, установленных ФКЦБ России, является осуществление проверки.

       Осуществление проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг регламентируется Положением о порядке проведения проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, утвержденным постановлением ФКЦБ России от 28.05.1998 № 19²³ (далее - Положение о порядке проведения проверок).

       В соответствии с пунктом 3.1 Положения о порядке проведения проверок основаниями для осуществления проверок деятельности организаций могут являться:

§ планы проверок контролирующего органа;

§ результаты анализа данных отчетности и информации организаций;

§ окончание срока действия лицензии, выданной контролирующим органом;

§ жалобы, заявления и обращения юридических и физических лиц;

§ сообщения в средствах массовой информации;

§ обращения государственных и муниципальных органов, а также Банка России.

       Не все указанные основания можно рассматривать как удачно сформулированные. Например, одним из оснований проведения проверки являются результаты анализа данных отчетности и информации организаций. При этом не определен характер указанных результатов. По всей видимости, имеются в виду результаты, отражающие определенные нарушения, в противном случае смысл проверки совершенно не очевиден. Однако существующая формулировка предоставляет возможность ФКЦБ России осуществлять проверку профессионального участника по любым результатам анализа данных отчетности и информации, независимо от их характера.

       Положением о порядке проведения проверок установлен достаточно широкий перечень обстоятельств, позволяющий при их наличии также проводить проверку профессионального участника. А именно, проверки могут проводиться при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств: