В целом  взят курс на формирование конкурсной, эффективной и прозрачной системы размещения государственных (муниципальных) заказов, заключения государственных (муниципальных) контрактов. Вместе с тем с момента опубликования Федерального закона N 94-ФЗ было принято уже четыре закона, направленных на его совершенствование. С одной стороны, это можно рассматривать как попытки постоянно улучшать Закон в соответствии с требованиями практики, а с другой - считать свидетельством его недоработанности. В экономической периодике в этой связи отмечается, что если дело пойдет так и дальше, то через несколько лет число редакций данного закона превысит число его статей(10).

Современное состояние рынка государственных  заказов

Российский  рынок государственных заказов, объем которого составляет почти 10% ВВП, или около 3 трлн руб., становится все более привлекательным как для представителей крупного бизнеса, так и для коррумпированных чиновников. В этой сфере уже давно сформировался неформальный институт коррупции, препятствующий развитию цивилизованного рынка государственных заказов, формированию экономической среды для установления эффективных контрактных отношений между государством-заказчиком и его поставщиками (исполнителями, подрядчиками).

По  данным Федеральной антимонопольной  службы (ФАС), коррупция ежегодно поглощает  порядка 15-20% стоимости совокупного  объема государственного заказа(11). Основываясь  на этих данных, можно оценить размер "отката" в 2007 г. примерно в 350 млрд руб., что почти в полтора раза превышает расходы федерального бюджета на финансирование приоритетных национальных проектов (230,8 млрд руб.).

За  девять месяцев 2007 г. ФАС рассмотрела  свыше 7 тыс. жалоб на проведение тендеров, из них обоснованными признаны 58%. За первое полугодие 2007 г. она проверила почти 9 тыс. размещений заказов, выявив более 4 тыс. случаев нарушения Закона N 94-ФЗ(12).

В целом  на федеральном, региональном и муниципальном  уровнях система государственных  закупок характеризуется следующими проблемами:

- нечеткостью  и несогласованностью отдельных  нормативных правовых актов и  трактовки отдельных норм и  правил распределения бюджетных  средств, предусмотренных законодательством;

- несовершенством  системы прогнозирования и планирования  на этапе подготовки бюджета, что приводит к затягиванию сроков проведения конкурсов, перерасходу бюджетных средств;

- отсутствием  полноценной методической базы  проведения закупок, в том числе  регистрации государственных и  муниципальных контрактов;

- сложностью  информационного обеспечения размещения заказов;

- отсутствием  эффективного контроля за выполнением  установленных норм и правил  размещения заказов;

- недостаточным  материально-техническим обеспечением  деятельности государственных и  муниципальных заказчиков, органов  контроля;

- отсутствием  профессионально подготовленных  специалистов.

Указанные проблемы создают трудности не только для функционирования самих органов  государственной власти и местного самоуправления, но прежде всего для  развития нормальных экономических отношений в сфере государственных закупок. Субъекты рынка, не имея возможности четко ориентироваться в законодательстве, теряют интерес к участию в конкурсах на размещение государственных и муниципальных заказов, что снижает уровень конкуренции, а значит, не способствует формированию оптимальных цен на закупаемую продукцию и ведет к неэффективности закупок.

Вместе  с тем наблюдается значительный рост объема закупок для государственных  нужд. За период 2000-2007 гг. он вырос почти  в 13 раз (см. табл.). По предварительным данным Минэкономразвития, в 2008 г. общий объем государственных закупок на всех уровнях рынка (федеральном, региональном, муниципальном) достигнет рекордной суммы в 3,3 трлн руб.(13)

Однако  количество, к сожалению, еще не перешло  в качество. По оценкам специалистов, честные торги на поставку продукции для государственных нужд составляют сегодня около 10% от общего количества проводимых открытых конкурсов(14). Такое положение обусловлено тем, что, во-первых, допускаются массовые ошибки в оформлении документов, организации проведения конкурсов в целях создания условий для победы определенных организаций. Во-вторых, существует практика так называемых "псевдоконкурсов", предполагающих скоординированные действия участников размещения заказа. В-третьих, заказчики зачастую создают условия для допуска к участию в торгах не производителей, а посредников, с которыми легче "договориться". Кроме того, заказчики нередко предъявляют завышенные технические требования к поставляемой продукции.

Например, в рамках гособоронзаказа на конкурсе по закупке более 4 тыс. бытовых телевизоров (для солдатских казарм) были установлены требования по наличию у телевизоров: 250 программируемых каналов, интеллектуального поиска, стереозвука, возможности работы в системах PAL, SECAM, NTSC. Результат - потери бюджетных средств на каждом телевизоре до 3,5 тыс. руб., а в сумме - около 15 млн руб.(15)

Согласно  Федеральному закону N 94-ФЗ (ст. 28), для  определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках  на участие в конкурсе, их оценка и сопоставление должны производиться прежде всего с учетом цены контракта. Буквальное исполнение данного положения требует проведения конкурсов по принципу "голландского аукциона": чем меньше цена контракта, тем лучше. С этой коллизией уже столкнулись наши естественные монополии, в частности "Газпром", при отборе аудитора. С позиций закона "большая четверка" международных аудиторских компаний ("Газпром" пока является клиентом одной из них - PricewaterhouseCoopers) ничем не лучше скромной российской фирмы. Подобные проблемы, как справедливо отмечается, испытают в 2008 г. все крупные российские госкомпании(16).

Таким образом, все еще сохраняется  процедурный, формализованный подход к государственным закупкам, не учитывается  специфика заключения контрактов на многие виды товаров, услуг и работ (инновационная деятельность, наукоемкая, высокотехнологичная продукция, проектно-изыскательские работы, поставки продукции, долгосрочные работы и др.). Нормы, отражающие особенности размещения заказов и заключения контрактов по определенным видам закупок, например, в рамках творческих конкурсов, внесены только в июле 2007 г. Федеральным законом N 218-ФЗ.

В соответствии с принятой нормативно-правовой базой  был определен порядок формирования контрактных цен на основе начальной цены контракта, устанавливаемой государственным заказчиком, что предполагает необходимость анализа рыночных цен по номенклатуре закупаемой продукции для формирования соотношения "цена-качество". Однако применить это положение на практике оказалось проблематичным из-за отсутствия регламентации понятия начальной цены для определенных видов товаров, работ, услуг, а также методик ее обоснования и механизмов установления, наличия различных видов применяемых контрактов (например, стимулирующего типа, с возмещением издержек).

Одной из актуальных проблем является заключение долгосрочных контрактов. Новая редакция Бюджетного кодекса РФ позволяет  заключать долгосрочные контракты  на работы, услуги, длительность оказания которых превышает один год. В свою очередь, Минэкономразвития разработало проект нормативного акта, регламентирующего перечень таких работ и услуг. В него вошли изыскательные, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, работы по созданию новых медицинских технологий и т. д. Но возникающие сложности при действующем порядке исполнения бюджетных обязательств в рамках текущего финансового года затягивают процесс принятия и регламентации данного вида контрактов.

Актуальность  перехода к целостной контрактной  системе

Итак, сейчас можно говорить только о начальном  этапе реформы, на котором "прививаются", внедряются в практику новые рыночные процедуры и способы размещения государственного заказа. Вместе с  тем за ее рамками остались важнейшие  этапы общего процесса обеспечения государственных (муниципальных) нужд: планирование и определение государственных (муниципальных) потребностей; формирование заказов на закупки продукции; финансирование и стимулирование реализации государственных заказов; мониторинг выполнения контрактов. Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к реформе сферы государственных и муниципальных закупок, о сохранении институциональных предпосылок для коррупции, злоупотреблений при расходовании бюджетных средств.

В то же время в связи с устойчивой тенденцией роста расходов на государственные закупки, увеличения их доли в федеральном бюджете все более актуальной становится проблема организации "экономики государственных закупок", то есть создания организационных, экономических условий и механизмов для наиболее эффективного использования государственных ресурсов. Формирование единого экономического пространства государственных закупок, необходимость организации действенного и эффективного контроля, по нашему мнению, предполагают выстраивание более централизованной модели в данной сфере. Речь идет о создании специализированной организационной структуры на федеральном уровне, предметом деятельности которой должны стать реализация государственной политики в сфере государственных закупок, комплексное управление системой государственных заказов. Отметим, что опыт контрольной деятельности ФАС (подчеркнем, только в сфере размещения заказов) показал, что при наличии других видов деятельности ей сложно справляться с возрастающими объемами жалоб.

В свою очередь, создание такой специализированной структуры потребует подготовки и формирования профессионального кадрового состава для системы государственных и муниципальных закупок. Практика показывает, что нарушения в размещении заказов и заключении контрактов в определенной степени связаны с недостаточной компетентностью управленческого персонала.

Важными проблемами дальнейшего развития контрактных  отношений в сфере государственных  закупок являются создание государственного контрактного права как особого  раздела хозяйственного права, формирование диверсифицированной системы контрактов на поставки товаров, оказание услуг и выполнение работ для государственных и муниципальных нужд. В большинстве развитых стран (США, Англия, Франция, Италия и др.) закупочная политика регулируется специальным законодательством. Это объясняется, во-первых, особым юридическим характером договоров в сфере государственных закупок; во-вторых, тем, что все законодательные акты носят комплексный характер, поскольку включают нормы гражданского и административного права.

Однако  создание института контрактного права  представляет собой сложный и  длительный процесс, предполагающий сотрудничество и взаимодействие различных структур государственной власти. На современном  этапе в первую очередь необходимо разработать диверсифицированную типологию контрактов для различной номенклатуры товаров, видов работ и услуг с учетом разных форм размещения государственных заказов. Актуальны также проблемы заключения и организации финансирования долгосрочных контрактов, обоснованного ценообразования, кредитования государственных контрактов, в том числе с привлечением частного капитала.

Контрактная система в сфере государственных  закупок является важнейшим институтом экономического партнерства государства  и бизнеса и должна строиться на принципах, обеспечивающих сбалансированность интересов государства и частного предпринимательства. Необходимо активнее привлекать к реализации государственного заказа материальные и интеллектуальные ресурсы частного сектора, что придаст выполнению долгосрочных проектов большую гибкость и мобильность.

В свою очередь, повышение эффективности  государственных заказов позволит перейти к целостной контрактной  системе, когда государственный  заказ и государственный контракт станут сложными механизмами хозяйствования, сочетающими программно-целевую и регулирующую функции. Это потребует формирования соответствующей структуры федеральных органов, которая обеспечит регулирование деятельности по размещению государственных заказов и осуществлению государственных закупок в определенных сферах экономики, превратив государственный заказ в рыночный инструмент достижения социально-экономических целей государства.

Как показывает мировой опыт, в странах с развитой рыночной экономикой федеральная контрактная система наряду с федеральным (государственным) бюджетом и федеральной (государственной) налоговой системой выступает важнейшим механизмом государственного регулирования развития экономики, науки и техники, обеспечения высоких темпов экономического роста(17). Однако в нашей стране необходимость формирования такой системы как единого механизма управления заказами и экономического регулирования пока не отражена ни в одном правительственном документе.

       В то же время Россия нуждается в  значительных инвестициях в развитие институциональной базы, создание инновационных технологий, инфраструктуру, человеческий капитал, в концентрации материальных, финансовых, научно-технических ресурсов для проведения модернизации и реконструкции производственной базы, с тем чтобы успешно развиваться в рамках мировой экономики. Именно государственная контрактная система может стать эффективным инструментом осуществления крупных научно-технических, инновационных и социально-экономических програм