Реформа Государственного Совета 1906 Года

Что касается членов Гос. совета по назначению, то предполагалось их подразделение на присутствующих в Совете и неприсутствующих. При этом совещание рекомендовало "установить, что общее число членов Государственного совета, которые будут ежегодно призываться" 41 монархом к присутствию, "не должно превышать числа членов Совета по выбору". 
 

Совещание Сельского  подготовило проекты манифеста  и указов о переустройстве Гос. совета и об изменениях в учреждении Думы. 11 февраля 1906 г. царь, ознакомившись с меморией совещания Сельского, назначил обсуждение подготовленных проектов под своим председательством, которое состоялось 14 и 16 февраля в Царском Селе. 
 

В Царскосельское совещание были приглашены, кроме членов совещания Сельского, вел. князь Михаил Александрович и состоявший в его распоряжении генерал-майор А. В. Чарторыйский, дворцовый комендант Трепов и влиятельные члены Гос. совета А. А. Сабуров, Игнатьев, Н. С. Таганцев, В. В. Верховский, А. Д. Оболенский, Булыгин и А. С. Стишинский. По должности главноуправляющего землеустройством и земледелием вместо Кутлера был А. В. Кривошеий. С 16 февраля принял участие граф П. К. Бенкендорф. По различным причинам (болезнь, отпуск) не приняли участия в совещании брат царя, А. А. Будберг, Фриш, Фредерике и 16 февраля не было Сольского. 
 

Каких-либо существенных поправок в "Проект изменений и  дополнений в Учреждении Государственного совета", как уже отметил Степанский, Царскосельское совещание не внесло. Протоколы его интересны в другом отношении. Игнатьев, презиравший манифест 17 октября "как ненужную уступку" и вынашивавший планы дворцового переворота ради укрепления монархического принципа 42 , сделал попытку поставить под сомнение целесообразность реформы Гос. совета в целом, полагая, что "не следовало бы идти далее того, что даровано 17 октября". Однако совещание вместе с царем исходило из действительного положения дел: революция продолжалась, и в борьбе с нею на Думу все еще возлагали надежды; но тогда реформа Гос. совета была неизбежна: на Думу требовалась узда, и думать приходилось о том, чтобы узда эта была эффективной и, с другой стороны, для страны все-таки приемлемой. Поэтому царь вернул совещание к обсуждению проекта манифеста. 
 

Группа правых участников совещания (А. С. Стишинский, Дурново, Игнатьев, Пален) опасалась, что Гос. совет не сможет выполнить возлагаемой на него задачи, если выборная его часть окажется оппозиционной и поддержит думские притязания. Поэтому они добивались, чтобы соотношение избираемых и назначаемых членов Гос. совета определялось волей монарха. Большинство не разделяло этих опасений. "Верхняя палата должна представлять из себя буфер", говорил Витте, то есть должна "спасти от необузданности нижней палаты", "гарантировать консервативный строй государства", исключить "непосредственные коллизии с Верховной властью"; однако Гос. совет все это выполнит, так как "будет глубоко консервативным". Его поддержал Половцов: "Состав выборных членов представляется достаточно консервативным". А "в случае недоверия", - напомнил Сабуров, - правительство имеет иной способ борьбы: оно может распустить Гос. совет. Это такое сильное право, которое устраняет всякие опасения". Опасения должны заключаться в другом: "искусственный подбор подорвет" доверие к Совету (Коковцов), даст "предлог к толкам", "произведет дурное впечатление" (Витте). Царь согласился с большинством: избираемым и назначаемым быть "в равном числе". 
 

Не простым  оказался и вопрос о том, как - одновременно или нет - созывать и распускать Думу и Совет. В совещании не получилось не то что спора, но и обсуждения, поскольку царь сразу согласился с мнением большинства: Совет и Дума ежегодно созываются и распускаются указами царя. Такое решение открывало широкие возможности. Вопрос был в том, кто и с какими целями ими воспользуется. Витте представлял дело так: "Гос. совету на первых порах делать будет нечего. Дума, после ее созыва, прежде всего займется, вероятно, крестьянским вопросом, на что потребуется до двух месяцев. Потом она разъедется. То же, что она выработает, поступит в Совет. Тогда он начнет работать. Одновременный сбор уменьшит работоспособность Думы и Совета процентов на 30". Главное, однако, не в этом: "Зачем связывать монарха, когда так много еще неизвестного? " Правда, он тут же успокоил: опасению, что монарх воспользуется одною палатою, в России "нет места". 
 

Подозрения, однако, имелись относительно самого Витте. "Пален, - свидетельствует Половцов, - опасался, что при отсутствии условия одновременности правительство вздумает довольствоваться одною Думою, не созывая Совета". Сам же Половцов "думал напротив, что в случае отсутствия Думы законодательные постановления кабинета могли бы восходить к государю через Совет". Этими расчетами и воодушевлялось большинство царскосельского совещания. 
 

В первом же заседании  совещания Оболенский возобновил предложение  Кутлера на декабрьских заседаниях совещания Сельского - дать Думе право представлять царю отклоненный Гос. советом законопроект, если при вторичном обсуждении в Думе за него выскажется квалифицированное большинство. Князь опасался, что Гос. совет "может не допустить того, что уже принято Думою", и "голос народа не всегда будет доходить до престола", что неизбежно поведет к конфликтам. Предложение единодушно отклонили: это подорвет значение Гос. совета и поставит верховную власть в роль арбитра между конфликтующими палатами. 
 

В заседании 16 февраля  Витте, пугая негативной реакцией крестьян ("Скажут: думали, что будет доступ, а между тем чиновники отдалили нас от государя"), попытался пересмотреть принятое решение, существенно смягчив  редакцию Оболенского: речь шла уже  не о представлении царю отклоненного Гос. советом законопроекта, а только о доведении до высочайшего сведения "мнения" Думы; а царь, если разделял позицию Думы, мог "дать свои указания министру", который вносил бы новый проект. Витте поддержали Оболенский и Стишинский. "Конечно, - говорил последний, - Гос. совет должен быть щитом Верховной власти при увлечениях Гос. думы. Но нельзя допустить, чтобы Гос. совет явился при этом тормозом". Таким образом, спор шел, как справедливо заметил Верховский, "по существу, не о доведении до высочайшего сведения об отклоненных проектах, что всегда возможно" - речь шла о возможности "издания законов, отвергнутых Гос. советом". Пален, Дурново, Верховский, Коковцов "энергически восстают против предложения Витте", - записал в дневнике Половцов, сам полагавший, что "такое замаскированное всесилие Думы равнозначительно уничтожению Совета" 43 . Возражавшие дошли до обвинения Витте в намерении "снова... отдать законодательство в руки толпы" 44 . "Между тем, - продолжал барон Икскуль, - для этого дела требуется устойчивость, необходимо поставить Гос. совет в качестве учреждения, ограждающего" монарха. 
 

Попытка Витте  обосновать свое предложение необходимостью устранить средостение между  царем и народом, его утверждения, что его оппонент "желает конституционного порядка управления", а он, Витте, считает, "что этого нельзя", что "манифест 17 октября не устанавливает конституции", что нельзя "все заимствовать от Запада", что Николай II "вводит этот строй по собственной инициативе" - все это выглядело в глазах сановников "забавно". 
 

Во время перерыва с чаепитием Пален, оказавшийся  вместе с Половцовым возле Николая II, припечатал Витте: "А говорить, что вы не дали конституции, значит куртизанить. Вы дали конституцию и должны ее сохранить"; он убеждал царя, что предлагаемая Витте мера, будь она принята, "была бы гибель монархического начала" 45 . По возобновлении заседания царь согласился с большинством. 
 

Таким образом, опасения, что в Думе получат "преобладание демократия и радикализм", обусловили ярко выраженную антидумскую направленность царскосельского обсуждения проекта, и преобразование Гос. совета приобрело недвусмысленный характер контрреформы. Результатом царскосельского совещания были акты 20 февраля 1906 г., определившие основное содержание реформы. Гос. совету предоставлялись "в делах законодательства равные с Гос. думой права". Гос. совет, как и Дума, получил право законодательной инициативы, "за исключением основных государственных законов", почин пересмотра которых царь оставлял за собою. Гос. совет мог теперь обращаться к министрам и главноуправляющим с запросами по поводу таких их действий, "кои представляются незакономерными". Однако устанавливаемый порядок прохождения дел 46 , закрепленный затем практикой, превращал его в верхнюю палату. 
 

Закон не мог  получить силы без одобрения Гос. совета и Гос. думы. Вместе с тем предусматривалась и возможность проведения законопроекта "во время прекращения занятий" Гос. совета и Думы, "если чрезвычайные обстоятельства" вызовут его необходимость. Правда, этим способом нельзя было внести изменения в основные государственные законы, в учреждения Гос. совета и Думы, в положения о выборах в Думу и Совет. Проведенный таким способом законопроект должен был поступить на рассмотрение Думы "в течение первых двух месяцев" после возобновления ею занятий, иначе действие его прекращалось. 
 

Наряду с назначенными членами и в равном с ними числе  вводились теперь и выборные от губернских земских собраний (34), съездов землевладельцев  в неземских губерниях (22), дворянских обществ (18), православной церкви (6), Академии наук и университетов (6), торговых (6) и промышленных (6) организаций - всего 98 47 . Как общее правило, они избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три года треть каждого разряда выбывала по очереди. Особый порядок был установлен для членов Гос. совета от земств и съездов землевладельцев: они избирались на 3 года и выбывали одновременно, в полном составе 48 . 
 

Выборы были тайные. Избранные приобретали депутатскую  неприкосновенность и не были обязаны  отчетом перед избирателями. Избираемая половина Гос. совета могла быть распущена до истечения срока полномочий указом царя, которым назначались и новые выборы. Не могли быть избираемы в члены Гос. совета лица моложе 40 лет, не имевшие среднего образования, иностранные подданные и лишенные права избираться в Думу по Положению о выборах в нее (ст. ст. 6, п. "а", 7 и 8). 
 

Другую половину членов реформированного Гос. совета составляли "присутствующие в нем по назначению" царя. Их состав пополнялся как из числа неприсутствующих членов по назначению, так и вновь назначаемыми. Из числа присутствующих по назначению царь ежегодно назначал председателя и вице-председателя Гос. совета. При Гос. совете сохранялись департаменты и особые присутствия 49 . Они комплектовались из числа назначенных к присутствию, однако к деятельности Гос. совета как верхней законодательной инстанции никакого отношения не имели. 
 

Корректировка в принципе решенного преобразования продолжалась и после 20 февраля 1906 года. Вместе с тем шла работа по составлению  нового Учреждения Гос. совета. Государственная канцелярия подготовила его проект, включив как статьи указа 20 февраля, так и некоторые статьи действующего Учреждения. 7 марта его рассмотрело совещание статс-секретарей Совета и товарища гос. секретаря, а 25 марта царь приказал обсудить проект в особом совещании под председательством Сольского, в состав которого вошли председатели департаментов Гос. совета Фриш, Чихачев, Голубев и Тернер, члены Гос. совета Пален и Рихтер, председатель Совета министров Витте, бывшие государственные секретари Половцов и Коковцов, гос. секретарь Икскуль и его помощник Харитонов. В начале апреля к ним присоединились министр юстиции М. Г. Акимов, С. Ф. Расолли, С. В. Безобразов, барон А. А. Икскуль. 
 

На заседании 6 апреля 1906 г. Витте предложил сохранить  за Гос. советом "в качестве совещательного при верховной власти органа" обсуждение таких важных вопросов, поступавших на рассмотрение дореформенного Совета, как объявление войны, заключение мира и другие важные меры в области внешней и внутренней политики. Мотивировалось это тем, что польза предварительного обсуждения подобных мер в Гос. совете и авторитетность его заключений возрастут "в силу участия в Совете выборных членов. Поддержал Витте только Половцов, правда, по иным соображения. "В случае распущения Думы, - записал он в дневнике, - могут настать такие обстоятельства, кои потребуют чрезвычайных мероприятий, кои в глазах страны будут приняты с большим доверием, если будут поддержаны авторитетом Гос. совета, а не кабинетом, составленным из ничтожных людей, вроде тех, кои составляют его ныне" 50 . 
 

Совещание решило, однако, воздержаться от подобного  расширения компетенции верхней  палаты. Помимо формальных соображений, мотивом отказа послужило опасение вызвать "нежелательные нарекания", ибо нарушилось бы ее равенство в  правах с Думой, а также разногласия  в самом Гос. совете по чрезвычайным мерам политического характера; заключения же с разногласиями не представлялись бы авторитетными. Проект нового Учреждения Гос. совета совещание одобрило, и 24 апреля 1906 г. царь его утвердил - реформа Гос. совета была завершена: новое Учреждение "не содержало ничего принципиально нового по сравнению с актами 20 февраля" 51 ; реформой выглядело, по-прежнему, то, что на деле являлось тщательно продуманной и важной контрреформой. 
 

Примечания:

1 Существуют два взгляда на дату учреждения Гос. совета. До конца XIX в. считалось, что Александр I учредил его 1 января 1810 года. С этим актом связывала образование его и советская историография, трактуя его как частичное осуществление плана государственных преобразований М. М. Сперанского (БИЛЬБАСОВ В. Учреждение Государственного совета. (СПб. 1901); ЕРОШКИНН. П. История государственных учреждений дореволюционной России. М. 1983, с. 139,144). Вместе с тем на рубеже XIX и XX вв. в связи с приближавшимся столетием вопрос о времени учреждения Гос. совета- 1801 или 1810?- оживленно обсуждался в высшей бюрократической среде, рассматривался особым совещанием и был решен в пользу первой даты: акт 1810 г. трактовался как реформа учреждения, созданного в 1801 году. Это получило обоснование в ряде работ (Государственный совет. 1801-1901. СПб. 1901; ЩЕГЛОВ В. Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности. Ярославль. 1903; Родина, 1997, N 5, вкладка между с. 96 и 97). Последние исследования, с одной стороны, подкрепили эту точку зрения (САФОНОВ М. М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л. 1988, с. 78-87), с другой - существенно уточнили: в 1810г. Гос. совет занял место, отводившееся в плане Сперанского Гос. думе, не получив при этом предназначавшихся ей прав - "от Гос. совета в том виде, как он был задуман в проекте Сперанского, осталось только название" (МИРОНЕНКО С. В. Самодержавие и реформы. М. 1989, с. 34).

2 СТЕПАНСКИЙ  А. Д. Реформа Государственного  совета в 1906 г. - Труды Московского  историко-архивного института, 1965, т. 20, с. 184.

3 Государственный  совет сразу же приобрел "такое  значение, что его позиция в  значительной степени предопределяла  окончательное решение Александра  в наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики" (САФОНОВ М. М. Ук. соч., с. 82).