Способы защита гражданских прав

В ст. 13 ГК в качестве предмета обжалования называется акт государственного органа или органа местного самоуправления. Закон РФ «Об обжаловании в суд дей­ствий и решений, нарушающих права и свободы граждан» более широко определяет предмет обжалования — не только акт, но и действия. Статья 16 ГК предусматривает возмещение убытков, причиненных действиями (бездействием), в том числе издани­ем акта государственным органом и органом местного самоуправления, не соответст­вующего закону или иному правовому акту. Та же формулировка содержится в ст. 1069 ГК. Следовательно, под предметом обжалования, возможно понимать как об­леченные в письменную форму решения, распоряжения, приказы, предписания, так и действия (бездействие) государственного органа и органа местного самоуправления или уклонение от принятия решения, нарушающие гражданские права. Для акта (действия, бездействия) как предмета обжалования по ст. 13 ГК в суд характерно то, что он применим в отношениях власти и подчинения, т. е. в административных пра­воотношениях, хотя часто служит основанием возникновения, изменения и прекра­щения, гражданских прав и обязанностей.

Судебная практика судов общей юрисдикции конкретизирует понятие обжалуе­мых актов и действий. Пленум ВС РФ, ориентируя суды общей юрисдикции в поста­новлении от 21.12.93 № 10, указал, что граждане могут обжаловать в суд любые дей­ствия (решения) не только государственных и муниципальных органов, но и учреж­дений, предприятий и их объединений, общественных организаций или должностных лиц. Тем самым ВС РФ расширил предмет обжалования также за счет актов и дейст­вий общественных организаций, должностных лиц.

В суд общей юрисдикции могут быть обжалованы как единоличные, так и колле­гиальные действия (решения) государственных органов и органов местного само­управления, а также действия (бездействие) иных органов, которыми нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он неза­конно привлечен к какой-либо ответственности. Подлежат обжалованию в суд акты как индивидуального, так и нормативного характера. Тем самым Пленум ВС РФ не только широко трактует объект обжалования, но и устанавливает основания подачи жалобы, а также указывает, чьи акты и действия обжалуются.

В соответствии с п. 6 постановления Пленума ВС РФ от 21.12.93 № 10 под поня­тие обжалуемых гражданами действий и решений подпадают также решения общих собраний общественных организаций и объединений, жилищно-строительных коопе­ративов, профсоюзных организаций и т. п., а также должностных лиц. Например, ад­вокат может обжаловать решение Президиума коллегии адвокатов об исключении его из коллегии, если считает решение неправомерным.

  Иное толкование дано понятию акта в АПК и в практике арбитражных судов. Согласно ст. 22 АПК обжалованию в арбитражный суд подлежат лишь индивиду­альные (ненормативные) акты, а также отказ в принятии акта либо уклонение от его принятия, например, от государственной регистрации. Форма акта соответствующего государственного органа или органа местного самоуправления в ряде случаев опреде­ляется законом или иным нормативным правовым актом. При этом актам может» быть придана разная форма. Они могут быть единоличными (в форме приказа) или коллегиальными (решения, постановления) и др.

Таким образом, судебно-арбитражная практика под актом понимает документ, со­держащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия, а также действия (бездействие), нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отказ в государственной регистрации хотя и выделен в ст. 22 АПК в отдельный подпункт, по существу также является актом, имеющим письменную форму.

Вместе с тем ст. 22 АПК допускает обжалование не только отказа (действия), но и бездействия, например, уклонения от государственной регистрации. Уклонение же от принятия иных актов по сложившейся арбитражной практике может быть обжалова­но лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или иным нормативным актом. Например, постановлением Пленума ВАС РФ от 02.12.93 «О некоторых вопросах практики решения споров, связанных с применением законодательства о приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий» суды ориентируются на рас­смотрение заявлений предприятий о признании недействительными ряда актов, при­нимаемых комитетами по управлению имуществом, в том числе актов об отказе в приватизации. Одновременно Пленум в п. 8 постановления указал, что законодатель­ством не предусмотрена возможность обжалования в арбитражный суд уклонения ко­митетов по управлению имуществом от рассмотрения заявок на приватизацию1.

Од­нако такое уклонение препятствует осуществлению прав, лишает юридическое лицо возможности защитить нарушенное или оспариваемое право в отношениях с органа­ми исполнительной власти или муниципалитета. Поэтому более правомерной пред­ставляется практика судов общей юрисдикции, допускающая обжалование любого действия (бездействия), нарушающего права.

Для установления оснований обжалования и лиц, имеющих право обжаловать ад­министративные акты и действия государственных органов и органов местного само­управления, важную роль играет указание Пленумов ВС РФ и ВАС РФ в постановле­нии № 6/8 о применении ст. 13 ГК.

В соответствии с п. 6 Постановления основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недей­ствительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному пра­вовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охра­няемых законом интересов гражданина или юридического лица. Под охраняемым за­коном интересом обычно понимается юридический интерес.

Несоответствие акта закону охватывает неправильное толкование или примене­ние закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превыше­нием своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и другие нарушения. При этом незаконный акт (действие, бездействие) должен нарушать права и интересы лица, обратившегося за защитой к суду. В приведенном пункте постановления плену­мов подчеркнута необходимость наличия одновременно двух этих условий.

Под подающим жалобу (иск) можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы. Так, общество с ограничен­ной ответственностью обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании час­тично недействительным плана приватизации другого предприятия в связи с тем, что в него были включены принадлежащие обществу складские помещения. Суд признал, что план приватизации не является актом государственного органа, нарушающим ин­тересы общества, и дело производством прекратил. Президиум ВАС РФ отменил оп­ределение и направил дело для рассмотрения по существу, указав, что план привати­зации одного предприятия, включающий в состав приватизируемого имущества по­мещения, принадлежащие другому юридическому лицу, затрагивает интересы этого лица, следовательно, оно вправе обжаловать план приватизации. При этом Президи­ум ВАС РФ подчеркнул, что утвержденный в установленном порядке план приватизации приобретает силу акта органа государственного управления2.

С заявлением о признании недействительным акта в сфере управления кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы мест­ного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государст­венные или общественные интересы (ст. 41, 42 ГПК и ст. 41, 42 АПК). Например, За­кон о конкуренции предусматривает право Государственного антимонопольного ко­митета РФ и его территориальных управлений предъявлять иски о признании недействительными актов государственных органов и органов местного самоуправле­ния, нарушающих антимонопольное законодательство.

1              Вестник ВАС РФ. 1994. № 2. С. 51.

2              Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 46.

В судебно-арбитражной практике возникал вопрос о возможности обжаловать в суд акт, принятый государственным органом или органом местного самоуправле­ния, не являющимся юридическим лицом.

Президиум ВАС РФ отменил определение арбитражного суда, которым было пре­кращено производство по делу, возбужденному по иску о признании решения коми­тета по земельным ресурсам и землеустройству о наложении штрафа недействитель­ным, только по тому мотиву, что комитет не имеет статуса юридического лица. В сво­ем постановлении Президиум указал, что решение о наложении штрафа принято комитетом в пределах его компетенции, следовательно, в соответствии со ст. 22 АПК иск лица, считающего, что решение нарушает его интересы, подлежит рассмотрению в суде, независимо от того, обладает ли принявший акт орган статусом юридического лица. Такой спор вытекает из административных, а не гражданско-правовых отноше­ний, поэтому юридический статус органа, принявшего акт, значения не имеет1. Ана­логичное постановление было принято Президиумом ВАС РФ при отмене определе­ния арбитражного суда, прекратившего производство по делу на основании того, что управление по ценам, акт которого о наложении штрафа за нарушение дисциплины цен оспаривался, не является юридическим лицом2. Во всех этих случаях отказ в рас­смотрении жалобы (иска) по существу лишал лицо, законные интересы которого на­рушены, права на судебную защиту.

Порядок рассмотрения дел судами общей юрисдикции по жалобам граждан на действия государственных органов определен ст. 239.1—239.8 ГПК (гл. 24.1). Они воз­буждаются на основании жалобы и являются делами неискового производства. Их рассмотрение подчиняется правилам производства по делам, возникающим из адми­нистративно-правовых отношений. Требование гражданина о защите нарушенных прав обращено к суду, а не к органу, акт (действие, бездействие) которого обжалуется. Следовательно, нет оснований для применения иска как заявленного в суд требова­ния к лицу, нарушившему права и законные интересы другого лица.

1              Сборник постановлений Президиума ВАС РФ. 1996. Вып. 1. С. 63.

2              Комментарий судебно-арбитражной практики. 1995. Вып. 2. С. 50.

Жалоба должна быть рассмотрена судом в десятидневный срок с участием граж­данина и руководителя государственного органа (общественной организации, долж­ностного лица), действия которых обжалуются. Если жалоба признана обоснованной, суд обязывает нарушителя полностью устранить допущенное нарушение прав и сво­бод гражданина.

В ст. 239.8 ГПК предусмотрено, что с момента вступления в законную силу реше­ния суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействительными.

По нормам АПК дела об обжаловании актов и действий (бездействия) государст­венных органов и органов местного самоуправления возбуждаются по иску лица, пра­ва которого нарушены, и рассматриваются по правилам искового производства. Од­нако в АПК предусмотрен ряд специальных правил рассмотрения дел о признании недействительными, актов государственных органов, органов местного самоуправле­ния и иных органов. В силу ст. 14 АПК такие дела рассматриваются коллегиально; для них в ст. 29 АПК установлена исключительная подсудность; на государственные и муниципальные органы в ст. 53 АПК возложена обязанность доказывания обстоя­тельств, послуживших основанием для принятия актов; в ст. 132 АПК определено со­держание решения по таким делам и указано, что в случае признания незаконным отказа в государственной регистрации или уклонения от регистрации арбитражный суд обязывает соответствующий орган совершить регистрацию. Согласно п. 3 ст. 135 АПК решение о признании недействительным акта государственного или муници­пального органа подлежит немедленному исполнению.

В АПК отсутствует правило, аналогичное тому, что включено в ст. 239.8 ГПК. Од­нако с учетом придания ст. 8 ГК решению суда значения юридического факта, а также обязательности решения суда, следует полагать, что с момента принятия арбитражным судом решения акт, признанный полностью или в части недействительным, перестает существовать. При этом он является недействительным (ничтожным) с момента его принятия. Никакого дополнительного решения о его отмене или изменении органом, принявшим акт, не требуется. Если по признанному недействительным акту (решению) был взыскан штраф или иная денежная сумма, она подлежит возврату по правилам о неосновательном обогащении (гл. 60 ГК) или о взыскании убытков (ст. 16 ГК).

Срок для обжалования акта государственного органа или органа местного само­управления в ряде случаев определяется законом.

Так, в силу ст. 239.4 и 239.5 ГПК жалоба на неправомерный акт или иные дейст­вия подается гражданином по его выбору или в суд, или в вышестоящую инстанцию в порядке подчиненности органа. В первом случае установлен трехмесячный срок со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его прав и свобод; во вто­ром — один месяц со дня получения гражданином уведомления вышестоящего органа об отказе в удовлетворении жалобы или истечения месячного срока на ответ.

По Законам «О конкуренции», «О защите прав потребителя», «О рекламе» реше­ние (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в суд в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Согласно Положению о порядке государственной регистрации субъектов пред­принимательской деятельности любое заинтересованное лицо может обжаловать акт государственной регистрации юридического лица или индивидуального предприни­мателя либо его учредительные документы в течение 6 месяцев с даты регистрации.

При отсутствии специального срока акт государственного органа или органа мест­ного самоуправления может быть обжалован в течение 3 лет со дня его издания или совершения неправомерных действий, поскольку речь идет о способе защиты граж­данских прав (см. постановление Пленума ВАС РФ от 22.12.92 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик на территории Российской Федерации»1).

Статья 13 ГК предусматривает право обжалования в суд актов только государст­венных органов и органов местного самоуправления. Иначе определен предмет обжа­лования ст. 46 Конституции, Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и реше­ний, нарушающих права и свободы граждан» и ст. 22 АПК. В них идет речь об обжа­ловании актов и иных органов.

1 Вестник ВАС РФ. 1993. № 2. С. 60.

В постановлении Пленума ВС РФ от 21.12.93 № 10 понятие других органов трак­туется широко. Согласно этому Постановлению могут быть обжалованы решения об­щего собрания организации и объединения, акционерного общества, профсоюзных организаций, их органов управления.

В АПК понятие «иные органы» не раскрыто. Можно полагать, что под иными органами понимаются также общественные организации (объединения), союзы и ассоциации, решения которых могут нарушать права и интересы граждан, юридиче­ских лиц. Хотя такие решения имеют иной характер, чем акты органов, выполняю­щих управленческие и контрольные функции, судебная практика пошла по пути рас­смотрения жалоб на решения общественных организаций и объединений в порядке, установленном для рассмотрения жалоб на акты (действия, бездействия) государст­венных органов и органов местного самоуправления.