Структура и организация органов местного самоуправления

Если население  не воспользуется этим правом, а  также в дальнейшем, решение о  структуре органов местного самоуправления принимает представительный орган  муниципального образования, поскольку  структура органов местного самоуправления устанавливается в уставе муниципального образования в соответствии с Федеральным законом №131-ФЗ, а его принимает, равно как и изменения и дополнения в устав, представительный орган муниципального образования. Таким образом, может возникнуть ситуация, например, когда население на референдуме принимает решение об одной структуре органов местного самоуправления, а через некоторое время (через срок его полномочий) представительный орган кардинально ее меняет.

Структура органов  местного самоуправления в части  порядка избрания представительного  органа муниципального района, равно  как и статуса главы муниципального района может определяться представительными  органами поселений, входящих в состав муниципального района (пп.4 и 5 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ), что вовсе не предполагает определение этого процесса населением.

Федеральный закон  предусматривает участие населения  в определении структуры органов  местного самоуправления через участие  в обсуждении текста устава муниципального образования, изменений и дополнений в него посредством механизма  публичных слушаний, но участие в  определении структуры и ее определение  – это совсем не одно и то же.

Вместе с тем, как разъяснил Конституционный  Суд РФ (Определение от 5 марта 2009 года № 375-О-О), гарантированноеКонституцией РФ право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовываться, исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

В свою очередь законодательное  регулирование общих принципов организации системы органов местного самоуправления не может быть произвольным и должно соотноситься с конституционными основами местного самоуправления в РФ. При этом не исключается введение нормативных правил организации местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления на конкретных территориях, объективная специфика которых – определяемая, в частности, наличием в пределах их границ объектов особого государственного значения – допускает специальное правовое регулирование соответствующих муниципальных отношений в целях обеспечения необходимого уровня гарантирования баланса местных и общегосударственных интересов.

Особенности организации  структуры органов местного самоуправления установлены федеральным законом  в отношении закрытых административно-территориальных  образований (ЗАТО).

4.3. Классификация  органов местного самоуправления  муниципального образования

Весь набор возможных  видов органов местного самоуправления муниципального образования можно  представить следующим образом:  

                             Органы местного самоуправления муниципального образования

Выборными органами местного самоуправления – органами, которые избираются на муниципальных  выборах – в муниципальном  образовании являются представительный орган и глава муниципального образования (в случае избрания его  на муниципальных выборах, в этом случае он является и выборным должностным  лицом), а также другие выборные органы местного самоуправления, например избираемый на муниципальных выборах коллегиальный  контрольный орган муниципалитета.

К иным органам местного самоуправления относится местная  администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования, могущая, в свою очередь, состоять из отраслевых и территориальных органов, глава  муниципального образования в случае его избрания (формирования) представительным органом из своего состава, другие органы местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования. Федеральный закон № 131-ФЗ требует, чтобы органы местного самоуправления были предусмотрены уставом муниципального образования и имели собственные полномочия по решению вопросов местного значения (ч. 1 ст. 34).

Лица, которые осуществляют деятельность в органах местного самоуправления делятся, если говорить в общем, на две большие группы: те, которые избираются населением на муниципальных выборах, и те, которые  назначаются.

Лица, которые избираются населением на муниципальных выборах  – это депутаты представительного  органа муниципального образования; члены  иных выборных органов местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления.

Лица, которые назначаются  для работы в органах местного самоуправления – это муниципальные  служащие и лица, технически обеспечивающие деятельность органов местного самоуправления (обеспечивающий персонал).

3. Применяется ли к системе органом местного самоуправления принцип разделения властей?

Как известно, Конституция  Российской Федерации закрепила  в качестве обязательного принцип  разделения властей лишь применительно к органам государственной власти. В ст. 10 Конституции Российской Федерации говорится, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. С точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, принцип разделения властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и взаимное уравнивание ветвей власти, невозможность ни для одной из них подчинить себе другую. Данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе <*>. 
-------------------------------- 
<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943. 
Г.В. Барабашев указывал, что на местном уровне необходимо создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органавласти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>. 
-------------------------------- 
<*> Барабашев Г.В. Совет и мэр в "упряжке" самоуправления // Народный депутат. 1991. N 11. С. 38. 
В.И. Васильев полагает, что "на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения властей" <*>, но в то же время принципы рациональной организации труда по управлению требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа местного самоуправления <**>. При этом, хотя этот принцип и не применяется, разграничение функций на уровне местного самоуправления необходимо <***>. 
-------------------------------- 
<*> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 257. 
КонсультантПлюс: примечание. 
Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю.А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации - НОРМА-ИНФРА-М, 1999. 
<**> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1997. С. 66. 
<***> Васильев В.И. Местное самоуправление. С. 136. 
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для демократического государства. При этом задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <*>. 
-------------------------------- 
<*> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 201. 
И.И. Овчинников считает, что для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <*>. 
-------------------------------- 
<*> Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. Вып. 1. М., 1992. С. 165. 
Е.С. Шугрина полагает, что на местном уровне разделение властей не должно применяться: "Принцип разделения властей в первую очередь означает ограничение сосредоточения власти в одних руках, применение механизмов сдержек и противовесов. Такие механизмы, необходимые на федеральном уровне, только усложнили бы работу органов местного самоуправления, затруднили оперативное принятие решений" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск, 1997. С. 53. 
По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, наряду с принципом горизонтального разделения власти существует и принцип вертикального ее разделения. Таким образом, власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную <*>. 
-------------------------------- 
<*> Выдрин И.В., Кокотов А.А. Муниципальное право России. М., 2003. С. 39. 
Е.М. Ковешников считает, что "этот принцип не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с принципом разделения властей и не зависит от него. Поэтому многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти намуниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимостью" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. С. 16. 
С точки зрения Е.В. Мирошниченко, "разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти" <*>. 
-------------------------------- 
<*> Мирошниченко Е.В. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51. 
А.А. Акмалова указала, что в России на решение вопроса о разграничении полномочий оказало влияние представление о необходимости использования принципа разделения властей, который, как уже отмечалось, неожиданно для многих был экстраполирован на муниципальный уровень <*>. Такой же точки зрения придерживается Ю.Л. Крузе: местная власть представляет собой самостоятельный уровень и особый институт единой власти народа, о котором классическая теория разделения властей умалчивает, но на этом уровне в качестве системы "сдержек и противовесов" должны выступать его институциональные составляющие - представительный и исполнительный органы <**>.

4. В каких муниципальных образованиях органы местного самоуправления могут не формироваться? Каким образом в таких муниципальных образованиях организуется решение вопросов местного значения?
5. Федеральным законом 2003 г. (ст. 34) закреплено правило о том, что структура органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования, срок полномочий и их объем, подотчетность, подконтрольность закрепляются в уставе муниципального образования. Но наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Представительный орган может не формироваться только в поселениях с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (ст. 35).
6. Формирование органов и замещение должностей в муниципальном образовании производится самостоятельно. Участие в этом деле органов государственной власти Закон допускает в трех случаях:
7. 1) к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа, замещаемую по контракту, законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования;
8. 2) в конкурсную комиссию по отбору кандидатуры на должность главы местной администрации муниципального района или городского округа члены на одну треть состава назначаются представительным органом власти субъекта РФ;
9. 3) контракт с главой местной администрации может быть досрочно расторгнут в судебном порядке по заявлению высшего должностного лица субъекта РФ в случае неисполнения главой условий контракта в части, касающейся исполнения делегированных полномочий.

10. Что составляет исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления?

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований.

Представительный орган  местного самоуправления принимает  решения в коллегиальном порядке.

Следует отметить, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

Депутату представительного  органа местного самоуправления гарантируются  условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства.

Срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изменен в период текущего срока полномочий. Согласно ст. 8 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации срок полномочий депутата не может превышать пяти лет.

Полномочие депутата представительного  органа местного самоуправления начинается со дня его избрания и прекращается с момента начала работы представительного органа местного самоуправления нового состава.

Депутаты представительных органов местного самоуправления могут  в соответствии с уставом муниципального образования осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Уставами муниципальных  образований в соответствии с  законами субъектов Федерации может  быть предусмотрена возможность  отзыва населением депутата представительного  органа местного самоуправления. Депутаты представительных органов местного самоуправления не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты  обыску по месту жительства или работы, арестованы, привлечены к уголовной  ответственности без согласия прокурора  субъекта Федерации.

Представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, муниципальные  комитеты, советы и т. п. Они состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В исключительном ведении  представительных органов местного самоуправления находятся:

1. принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3. принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4. установление местных налогов и сборов;
5. установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6. надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.