Высшие органы власти

Средства выражения  общественного мнения. Средства выраже­ния общественного мнения опираются  на конституционные обычаи сво­боды слова, информации. В Великобритании имеются мощные государст­венные средства информации (радио, телевидение, прежде всего Би-би-си), издаются партийные и профсоюзные газеты и журналы, существуют независимые периодические издания. Ежедневно издается около 100 об­щенациональных и региональных газет и журналов.

Правовое регулирование  институтов непосредственной демократии

Как и в США, в Великобритании существует принцип  разделения властей, но в его ином варианте, поскольку принята концепция  верховен­ства парламента. Выборы в нижнюю палату — палату общин (верх­няя — палата лордов — не избирается, как и глава государства мо­нарх) — имеют решающее значение для страны, ибо палата общин фор­мирует правительство. Избираются также представительные органы на местах — советы. В Великобритании, как и в США, нет назначаемых на места представителей центра, контролирующих деятельность органов местного самоуправления.

Выборы осуществляются на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при  тайном голосовании. Эти принципы не сформулированы как конституционные, но на деле из них исходят различные акты, регулирующие выборы. Активное избирательное право предоставляется гражданам Великобритании, достигшим 18 лет (с 1983 г.), а также гражданам Ирландской Республики и гражданам бри­танского Содружества, постоянно проживающим в Великобритании. Граждане, постоянно проживающие за границей, имеют право участво­вать в выборах в парламент только в течение 5 лет после того, как они покинули страну. Регистрация избирателей в списках избирателей (ре­гистрационных списках) обязательна, списки составляются чиновни­ком-регистратором не на основе данных муниципальных органов, а по данным домовладельцев. Обжаловать неправильности в списках можно дважды, включая апелляционный суд. Составление списков заканчива­ется 16 января, и они действуют в течение года для всех выборов. Через год списки составляются заново (периодические списки).

Активным избирательным  правом не обладают: пэры и пэрессы, имеющие титул не ниже барона (баронессы), поскольку они заседают в палате лордов; лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы по приговору суда; на определенный срок— 10—15 лет—лишаются этого права лица, осужденные за мошенничество на выборах.

По закону для  выдвижения кандидатов в парламент (палату общин) достаточно заявления самого кандидата, поддержанного подписями 10 избирателей. На практике же кандидатуры выдвигаются партиями (в Лейбористской партии в этом участвуют и местные организации, но сначала кандидаты предлагаются центральным руководством). Регистра­ция кандидата осуществляется при уплате избирательного залога в 500 ф. ст., который не возвращается, если кандидат не соберет хотя бы 5% голосов избирателей, что бывает крайне редко, так как сами канди­даты осмотрительны, а партии при их отборе учитывают такой фактор, как их популярность среди населения. Приблизительно из 2500 кандида­тов, выдвигаемых, по статистике, на парламентских выборах, избира­тельный залог теряют около 150.

Округа по выборам  в парламент (их 651) одномандатные. По закону 1949 г. они должны быть приблизительно равными по численности насе­ления, но их границы пересматриваются раз в 10—12 лет, поэтому быва­ют ситуации, когда самый большой избирательный округ в 4 раза больше самого малого.

Специальных избирательных  комиссий по проведению выборов ни в центре, ни на местах в Великобритании не создается. В масштабах госу­дарства выборами руководит министерство внутренних дел, на местах — чиновники по выборам. Эти обязанности возлагаются либо на шерифов графств — должностных лиц, ответственных за общественный порядок, либо на председателей местных советов; им помогают муниципальные чиновники и неоплачиваемые активисты партий. Института досрочного отзыва депутатов, равно как и народной законодательной инициати­вы (права предложить проект закона за подписями определенного до­вольно большого числа избирателей), в Великобритании не существует.

В связи с  концепцией верховенства парламента долгое время отвер­гался также институт референдума. Впервые в истории  страны он был применен в 1975 г. На голосование избирателей был вынесен вопрос о продолжении членства Великобритании в Европейском сообществе (ре­шение избирателей было положительным). В 1979 г. были одновременно проведены (также на основе специального закона для данного случая) два региональных референдума — в Шотландии и Уэльсе — по вопросу об автономии этих регионов. Однако предложение об автономии не под­держали избиратели — не было получено необходимых 40% голосов зарегистрированных избирателей, хотя в Шотландии за автономию вы­сказалось большинство пришедших голосовать. 

Глава 2. Высшие органы власти

§1. Законодательная  власть

Законодательная власть в Великобритании принадлежит  парламен­ту, но по точному смыслу британской конституции парламент — трие­диное учреждение: оно включает главу государства (монарха), палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и палату общин (исторически — палату простолюдинов). Это понятие связано с тем, что закон становится таковым, если он принят двумя палатами (есть некоторые исключения из этого правила в пользу нижней палаты) и подписан монархом. На деле же под парламентом понимаются лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижняя, которая осуществляет законодательные функции. Король подписывает все законы, и на основании конституционного обычая почти 300 лет не применяет при­надлежащего ему права вето. Вето палаты лордов может быть преодоле­но нижней палатой простым большинством голосов, но на другой сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. На практике палата лордов, как правило, возражения против законопроектов, принятых па­латой общин, выдвигает очень редко.

Хотя глава  государства по конституционной  доктрине является со­ставной частью парламента, с точки зрения концепции разделения влас­тей он относится все же к исполнительной власти.

Палата общин  состоит из 651 члена. Она избирается по одномандат­ным избирательным округам  по мажоритарной системе относительного большинства. Депутаты (в Великобритании их принято называть чле­нами парламента) обладают индемнитетом и ограниченным иммуните­том, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Они имеют трех оплачиваемых государством помощ­ников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расхо­ды. Жалованье, выплачиваемое депутатам (31 тыс. ф. ст. в год), считает­ся чуть ли не самым низким в мире. Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание в конечном счете зави­сит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням организуются встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т.д. Мест­ные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями  палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят  заседаниями, если палата преобразует  себя в комитет всей палаты. Спи­кер  избирается на весь срок полномочий палаты и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным (он не вправе даже обедать вместе с депутатами, чтобы те не оказывали на него влияния). Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разде­лились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов па­латы и выступать сам. Избирается спикер с соблюдением конституцион­ного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действи­тельно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились мо­нарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

Как и в других парламентах, в палате общин Великобритании образу­ются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, про­водят парламентские расследования и т.д. До реформы 70-х годов в пала­те существовали только неспециализированные комитеты, что отличало внутреннюю структуру британского парламента от большинства других парламентов мира. Они имели буквенную нумерацию —А, В, С и т.д. Такие комитеты существуют и сейчас. Их персональный состав опреде­ляется пропорционально численности партийных фракций специальным комитетом палаты по отбору. Эти комитеты довольно многочисленны (до 50 человек). Спикер передает им законопроекты по своему усмотрению, поскольку специализации нет.

В дополнение к  неспециализированным комитетам теперь в палате общин созданы специализированные комитеты — по обороне, внутрен­ним делам, сельскому хозяйству и др. Их около 15, но они меньше по численности. Эти комитеты также предварительно обсуждают законо­проекты, занимаются парламентскими расследованиями, но их основная деятельность связана с контролем за управлением, за работой минис­терств.

В парламенте создаются  партийные фракции (теперь четыре фрак­ции имеются даже в палате лордов). Их возглавляет лидер. «Главный кнут»  и «кнуты» обеспечивают явку членов фракции на голосование в палате. В отличие от США в нижней палате парламента Великобрита­нии существует строгая партийная дисциплина (возможны санкции), но депутат зависит также и от поддержки избирателей, низовых орга­низаций партии, которые могут иметь иное мнение, чем ее руководство. Поэтому бывает, что депутаты, особенно «заднескамеечники», голосуют вместе с другой фракцией. Организацией работы парламента, удосто­верением его актов ведают клерки палаты, имеющие подчиненный им небольшой аппарат.

В конце 60-х годов  создана должность парламентского уполномо­ченного (омбудсмана) по делам администрации. Он назначается пра­вительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследо­вания правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются упол­номоченному через депутата данного избирательного округа. Уполно­моченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд. Уполномочен­ный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить во­прос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченного парламента и та принимает свои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном засе­дании). Кворум для заседания нижней палаты (но не для принятия закона) — 40 депутатов.

Палата лордов, состав и численность которой изменяется, формиру­ется в основном по наследственному признаку.

Около 2/3 палаты составляют пэры (мужчины и женщины, унасле­довавшие дворянский титул  не ниже барона), около 1/3 — пожизнен­ные пэры (титул присваивается королем  по рекомендации премьер-мини­стра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству). Кроме того, в состав палаты входят: 26 духовных лордов (архиепископы и епископы) англиканской церкви, 20 пожизненно назначаемых королем (по совету премьер-министра) «лордов по апелляции» (апелляционный комитет — по существу, высшая судебная инстанция страны по гражданским делам), несколько десятков человек, избираемых шотландскими и ир­ландскими лордами. Ныне большинство палаты лордов — представители финансовых кругов, крупных фирм, но бывают и лорды-бедняки, в их числе были два коммуниста, один лорд был рубщиком мяса.

В палате лордов председательствует лорд-канцлер. Кворум в пала­те — 3 лорда, заседания  происходят на основе саморегулирования.

В Великобритании неоднократно поднимался и обсуждался в палате общин вопрос о ликвидации палаты лордов или ее реорганизации, но безуспешно.

Законодательный процесс. Хотя проект закона (билль) может  быть внесен в любую палату, на практике законопроект сначала рассматрива­ется палатой общин и лишь затем  передается в палату лордов. В отличие от США глава государства (монарх) обладает законодательной инициа­тивой, но от его имени законопроекты представляют министры. Подав­ляющее большинство законопроектов, как и в других странах, принима­ется по инициативе правительства (в Великобритании — 95%), для об­суждения законопроектов членов парламента выделяется лишь один день в неделю. Законопроект рассматривается в трех чтениях, но в отличие от США в первом чтении клерк палаты лишь зачитывает его заголовок, во втором чтении обсуждаются основные положения законо­проекта, после чего он передается в один, а иногда в несколько смежных парламентских комитетов, где проходит постатейное обсуждение с по­правками и голосованием. После возвращения из комитета второе чте­ние в палате продолжается, могут быть внесены поправки, принимаемые путем голосования. Перед этой стадией и в процессе нее проводится особенно активная работа: согласование позиций членов комитета, пред­ставляющих различные партии, подготовка экспертных заключений по важным законопроектам и т.д. Спикер использует разные приемы для сокращения прений: «гильотину» — прекращение прений в назначенный час «кенгуру» — он выбирает и ставит на голосование лишь некоторые поправки, и др. Как и в США, спикер пользуется большими полномочия­ми. Третье чтение заключается в общей дискуссии по проекту с предло­жениями за его принятие или против, но нередко вместо такой дискуссии спикер просто ставит проект на голосование («за» и «против»). Для дис­куссий по проекту необходимо присутствие 40 членов палаты, но для принятия закона требуется большинство голосов общего числа членов палаты, в связи с чем именно в такие периоды «кнуты» развивают особен­но бурную деятельность, обеспечивая участие в голосовании членов своей партии.

Если проект принят, он передается в палату лордов, где происходит аналогичная процедура.

Традиционно к  полномочиям палаты общин относят  финансовые пол­номочия, исходя из того, что налогообложение невозможно без предста­вительства народа, ибо  налоги изначально платит население, а предста­вительством народа считается нижняя палата. Закон о бюджете всегда принимается сначала нижней палатой. Его вносит только правительство, поправки депутатов возможны лишь по согласованию с соответствую­щим министром. Полномочия палаты в отношении закона о бюджете ограничены. Они ограничены и в отношении других финансовых и «де­нежных» биллей (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер палаты общин). Эти законы также обсуждаются сна­чала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия палаты лордов.