Конституционное право зарубежных стран

Разумеется, представительская роль Президента Российской Федерации не исчерпывается взаимоотношениями с субъектами Федерации. Президент представляет Российскую Федерацию (уже в качестве суверенного государства) во взаимоотношениях со всевозможными структурами гражданского общества. Однако во всех случаях представительства Президент вправе использовать только те полномочия, которые установила для него Конституция Российской Федерации.

Акцент в реализации названной функции несколько  меняется, когда речь идет о представительстве  Российской Федерации в международных отношениях. Здесь Президент олицетворяет Российскую Федерацию не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а как субъекта международных отношений, как страну. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени Российской Федерации либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу.

2. Особенности  взаимодействия Президента Российской  Федерации с Федеральным Собранием, его палатами.

Согласно Конституции Федеральное Собрание является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания как  представительного органа означает, что оно выступает официальным  представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формирует и выражает его волю. С наибольшей наглядностью это качество проявляется в утверждении государственного бюджета, ратификации и денонсации международных договоров, назначении и освобождении от должности федеральных должностных лиц, решении вопросов войны и мира. Качество легитимного представительного органа обеспечивается периодическим переизбранием членов обеих палат Федерального Собрания на свободных демократических выборах.

Другая Конституционная Федерального Собрания – законодательная. Она включает принятие федеральных законов, их изменение и дополнение, а также парламентский контроль за реализацией законов.

Нынешняя конструкция законодательного процесса такова, что в нем «тесно связаны» все ветви власти: Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет или отклоняет, Президент подписывает и публикует принятые законы, имеет право «вето», Правительство дает заключение на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые из государственного бюджета, а затем исполняет принятые законы, Конституционный Суд может признать закон не соответствующим Конституции и не подлежащим применению.

Но из этого вовсе не следует, что все участники законодательного процесса равнозначны. Федеральное  Собрание – ведущий участник законодательного процесса. Никто, кроме Федерального Собрания, не вправе принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации.

На практике значительной правотворческой  компетентностью обладает также  Президент Российской Федерации, который  на основании ст. 90 Конституции Российской Федерации издает указы и распоряжения. Данная функция президентской власти отражена и в федеральном законодательстве. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 3 ГК РФ гражданско-правовые отношения «могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу». В общем виде данное положение закреплено в ч. 3 ст. 90 Конституции Российской Федерации: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Однако действующая Конституция Российской Федерации, к сожалению, не воспроизвела норму прежней Конституции о том, что «в случае противоречия акта Президента Российской Федерации Конституции, закону Российской Федерации действует норма Конституции, закона Российской Федерации» (ст. 121-8).

Соотношение правотворческой  компетенции Президента Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации является одной из дискуссионных проблем конституционной теории и практики. Известно, что целый ряд важных и далеко не бесспорных решений в области экономической и социальной политики (ваучерная приватизация, разделение колхозных земель на земельные паи, многочисленные налоговые льготы и т.д.) были проведены указами Президента Российской Федерации вопреки сопротивлению парламента. Данная проблема стала предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В постановлении от 30 апреля 1996г. №11-П Конституционный Суд высказал мнение, что не противоречит Конституции Российской Федерации издание Президентом Российской Федерации указов, «восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ВКС. 1996. №3). Тем самым нормам Конституции Российской Федерации дано толкование, предполагающее весьма широкие законодательные прерогативы Президента Российской Федерации.

Данная позиция Конституционного Суда не бесспорна. Есть основания прислушаться к особому мнению по данному делу, высказанному конституционным судьей В.О. Лучиным: «Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя». Конституционный судья высказал обоснованное, на наш взгляд, опасение, что в форме президентского указного законотворчества в России «фактически восстанавливается практика указного правотворчества, длительное время существовавшая в Советском Союзе, когда Президиум Верховного Совета СССР издавал нормативные акты как в пределах собственных полномочий, так и по «замещающей Верховный Совет компетенции». 

Наименование представительного  и законодательного органа Российской Федерации – «Федеральное Собрание» - подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией Российской Федерации (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.

Конституция Российской Федерации отказалась от наименования Федерального Собрания как «высшего»  органа государственной власти. Понятия  «высший» и «низший» вообще не присутствуют в Конституции Российской Федерации. Они отражают принципиальную позицию законодателя, состоящую в том, что в системе подлинно федеративных отношений и реального разделения властей не может быть раз и навсегда установленных «высший» или «низший». Во взаимоотношениях государственных органов власти отсутствует жестко установленная «служебная иерархия»: в рамках собственной компетенции каждый государственный орган – «высший», имеет всю полноту прав и несет всю полноту ответственности.

Конституция Российской Федерации исключила из компетентности Федерального Собрания исполнительно-распорядительные полномочия и значительно сократила сферу контрольных прав. Отсутствие в ст. 94 Конституции Российской Федерации характеристики Федерального Собрания как «контрольного органа» дало основание ряду авторов утверждать, что у российского парламента вообще нет контрольных полномочий. Однако вряд ли с таким утверждением можно согласиться в полной мере. Например, в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации установлено, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». Часть 2 ст. 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривает: «Уполномоченный вправе обратиться в Государственную Думу с предложением о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан». Часть 1 ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает: «Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Таким образом, ряд статей Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов прямо или косвенно наделяют российский парламент определенными контрольными полномочиями.

Более полное и развернутое  регулирование контрольных полномочий парламента – одно из наиболее очевидных  направлений совершенствования  действующей Конституции Российской Федерации, направленное на упорядочение взаимоотношения властей. Усиление их функций в качестве «противовесов» в системе разделения властей. При этом, разумеется. Речь не идет о присвоении парламенту исполнительно-распорядительных функций. Депутатский контроль должен осуществляться в специфических парламентских формах – на пленарных заседаниях, заседаниях комиссий и комитетов, парламентских слушаниях, посредством депутатских запросов и т.д. Но то, что парламент должен быть наделен широким и эффективным комплексом контрольных прав, - несомненно.

Конституционная форма  народного представительства. Основанная на принципе разделения властей, находится  в процессе становления. В том, что  Конституция Российской Федерации  радикально упразднила прежнюю «советскую»  систему представительных органов государственной власти, построенную «снизу доверху» на единых принципах, есть и свои положительные, и свои отрицательные стороны. Конституция Российской Федерации 1993г. более полно гарантировала независимость и самостоятельность представительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в осуществлении своих конституционных полномочий, но одновременно ослабила их взаимосвязи, создав тем самым предпосылки для утраты единства правовой системы и нарушения государственной целостности России.

3. Правительство  Российской Федерации – орган  исполнительной власти в Российской Федерации.

В ст. 11 Конституции указано, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами Правительство Российской Федерации.

Ст.110 уточняет положение Правительства как органа государственной власти, осуществляющую власть Российской Федерации. Тем самым Конституция вверяет Правительству полномочий исполнительной власти как одной из самостоятельных и независимых ветвей государственной власти. Из положений данной статьи вытекает вывод о том, что Правительство несет ответственность за осуществление исполнительной власти в государстве в целом. Кроме того, из содержания ч. 2 ст. 77 Конституции можно сделать еще один важный вывод: Правительство Российской Федерации возглавляет систему органов исполнительной власти, поскольку Конституция установила, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти.

Правомерно поэтому  обозначить статус Правительства как  высшего органа исполнительной власти Российской Федерации, действующего в пределах и рамках конституционных полномочий. Обратим в этой связи внимание на формулировку названия ст. 1 Федерального Конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». В этой статье Правительство названо высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации и подчеркивается, что Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Правительство – орган общей компетентности, поскольку обеспечивает общее руководство отраслями хозяйства, социально-культурной и административно-политической деятельностью, т.е. государственное управление в непосредственном смысле этого слова.

Статус Правительства Российской Федерации, осуществляющего исполнительную власть, более четко можно определить, рассматривая его взаимодействие с Президентом Российской Федерации,  Федеральным Собранием и судами.

Федеральный конституционный  закон  «О Правительстве Российской Федерации» (СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5712; 1998. №1. Ст. 1) в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации провозглашает, что Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти (ст. 30). Согласно ст. 80 Конституции Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, что обусловливает обязанность Правительства обеспечивать реализацию этой политики. Президент  Российской Федерации, не являясь главой Правительства, тем не менее оказывает решающее влияние на его деятельность, так как от него в конечном счете зависит назначение Председателя Правительства, формирование состава Правительства и всей системы федеральных органов исполнительной власти. Президент вправе контролировать деятельность Правительства и в установленных Конституцией случаях отменять принятые им правовые акты.

Отметим также особые полномочия Президента Российской Федерации в отношении федеральных органов исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, упомянутых в ст. 32 Закона о Правительстве, и некоторых других федеральных органов исполнительной власти, упомянутых в указах Президента (Минюст, ФСБ России, ФАПСИ и др.). руководители федеральных министерств в силу Конституции входят в состав Правительства в качестве его полноправных членов. Закон предписывает Правительству координировать деятельность этих органов.

Во взаимоотношениях с Федеральным Собранием, представляющим законодательную ветвь государственной власти, Правительство руководствуется принципами разделения властей и определенной самостоятельности в осуществлении своих функций.

Отношения Правительства  с палатами Федерального Собрания основываются на нормах ст. 94, 101-104, 106 Конституции. Более подробно процедуры осуществления контактов палат и Правительства определены в главе VI Закона Правительстве (ст. 36-41), Регламентом Государственной Думы и Регламентом Совета Федерации.

Контакты Правительства  с палатами Федерального Собрания осуществляются по следующим основным линиям: 1) Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства; 2) Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству, а Председатель Правительства вправе поставить перед Думой вопрос о доверии Правительству; 3) Правительство, являясь субъектом законодательной инициативы,  вправе вносить в Государственную Думу проекты Федеральных законов, а Государственная Дума согласно ст. 104 Конституции обязана посылать на заключение Правительства законопроекты о ведении или отмене налогов, о выпуске государственных займов и другие законопроекты, если они предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета; 4) Правительство может направлять палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах; 5) Правительство назначает официальных представителей для представления в палатах внесенных им законопроектов своих полномочных представителей в палатах Федерального Собрания; 6) члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях Государственной Думы и Совета Федерации, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат; 7) Правительство разрабатывает проект федерального бюджета, вносит его в Государственную Думу и участвует в согласительных процедурах и обсуждении бюджета; 8) Федеральное Собрание вправе контролировать деятельность Правительства по вопросам исполнения бюджета, а также по другим вопросам,  если об этом специально упомянуто в федеральном законе. Закон о Правительстве устанавливает обязанность членов Правительства присутствовать по приглашению палат Федерального собрания на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 38); рассматривать письменные обращения комитетов и комиссий палат и сообщать им о принятых мерах в согласованные сроки (ст. 48).