Международное и конституционное право

Международное и  конституционное право  

Конституционное право - основа правовой системы государства. Его нормы обладают высшей юридической  силой в системе, приматом в отношении  всех остальных норм. Право государства  на определение правовой системы  реализуется прежде всего в его  конституции. Поэтому взаимодействие международного права с конституционным  не может не иметь своих особенностей.

 Конституции прошлого  были интровертными, целиком посвященными функционированию государства и права внутри страны. Государственная власть во внешней политике рассматривалась как совершенно отличная от власти внутри страны. Поэтому она практически не регулировалась конституционным правом и была монополизирована исполнительной властью. Усиление роли международных отношений и их влияния на внутреннюю жизнь государств привело к тому, что в конституциях стало уделяться больше внимания внешней политике и международному праву. То есть происходит конституционализация внешней политики. Право все более основательно определяет порядок ее осуществления, ее цели и принципы, включая отношение к международному праву. Внешняя политика становится особой сферой действия конституционного права.

 Тем не менее  и сегодня внешняя политика  государств лишена надежного  правового регулирования. Исполнительная  власть предпочитает не связывать  себе руки законами. Сами законы  конструируются так, чтобы оставить  правительству широкую свободу  выбора. Юристы говорят о "разреженной  законности" в этой области.

 Конституционные  положения о внешней политике  в конечном счете определяются  характером политико-правовой системы  государства. Отношение государства  к международному праву зависит  от этой системы, от его истории  и традиций, уровня культурного  развития. Растущее влияние на  развитие государства и общества  оказывают международные факторы.  Уровень этого влияния зависит  от степени вовлеченности государства  в международные отношения, от  их значения для жизни общества.

 Закрепляя свободу  выбора государством своей правовой  системы, международное право  устанавливает все более четкие  границы этой свободы в условиях  растущей взаимозависимости. Правовая  система должна обеспечивать  соблюдение норм международного  права, строиться таким образом,  чтобы обеспечить взаимодействие  с другими государствами в  режиме международной законности. Эти моменты отражаются в новых  конституциях.

 Конституционному  праву отведена главная роль  в определении взаимодействия  внутреннего и международного  права. Конституционное право  определяет полномочия государственных  органов на участие в создании  и осуществлении международных  норм. Международное право закрепляет  принцип уважения к установленному  конституцией порядку. Вместе  с тем оно определяет, что государство  не может ссылаться на конституцию  для оправдания невыполнения  обязательств по международному  праву <*>.Конституционное право иначе решает вопрос о соотношении своих норм с международным правом. Конституция США ставит свои нормы выше договоров, что подтверждено рядом решений Верховного суда. Установление принципа равенства закона и договора дает возможность отменять ранее заключенный договор последующим законом. Это положение было распространено и на нормы общего международного права <*>. Оно воспроизведено и подтверждено Верховным судом в 1988 г. по делу, связанному с представительством Организации освобождения Палестины при ООН <**>. Что же касается обычным норм, то, как мы видели, судебная практика ставит их ниже законов. Иначе решается вопрос во многих новых конституциях. Они содержат положение о том, что заключение договора, включающего правила, противоречащие конституции, может иметь место лишь после соответствующего пересмотра конституции <*>. Этому положению следуют и государства, в которых оно конституционно не закреплено. Конституционный совет Франции объявил, что Маастрихтский договор о Европейском союзе 1992 г. содержит положения, противоречащие Конституции страны. Поэтому до его ратификации необходимо внести в Конституцию соответствующие изменения <**>.Анализ практики государств обнаруживает тенденцию соблюдения следующего порядка. Конституционность подлежащих ратификации договоров выясняется на стадии подготовки закона о ратификации соответствующим комитетом парламента, т.е. предпочтение отдается профилактике коллизий. Но полной гарантии и такой порядок не дает. Противоречие может обнаружиться в ходе осуществления договора. Для решения возникающих вопросов прибегают к помощи конституционных судов. В некоторых странах отрицается сама возможность постановки вопроса о конституционности международных договоров, поскольку они относятся к иному правопорядку. В других странах установлено, что речь может идти о конституционности лишь закона о ратификации договора (Италия).

 При всех условиях  в случае признания договора  противоречащим конституции он  сохраняет свою международно-правовую  обязательность для государства.  Внутри же страны он становится  практически неприменимым.

 Американская  правовая система, как и большинство  правовых систем других государств, исходит из признания примата  конституции над всеми иными  нормами, включая и те, что своим  возникновением обязаны международному  праву. В то же время это  положение доводится до беспрецедентных  пределов. В упоминавшейся кодификации  Американского института права  говорится: "Действуя в пределах  своих конституционных полномочий, Президент может обладать по  Конституции властью совершать  такие действия, которые представляют  нарушение международного права  Соединенными Штатами". В этом  видится одно из свидетельств  того, сколь серьезные проблемы  порождает признание абсолютного  примата конституций над международным  правом.

 Конституция Японии  закрепила отказ от ведения  войны и декларировала, что  "право на ведение государством  войны не признается" (ст. 9). Заключенные  Японией договоры и принятые  нормы международного права должны  добросовестно соблюдаться (ст. 98). Заслуживает внимания позиция  японского правительства по вопросу  о соотношении Конституции и  международного права. По его  мнению, одни договоры подчинены  Конституции, а другие обладают  перед ней приоритетом. К первым  относятся двусторонние политические  и экономические договоры; ко  вторым - договоры, содержащие "принятые  нормы международного права", и договоры, которые касаются "вопросов  жизненно важного значения для  судьбы государства, такие как  акт о капитуляции или мирный  договор" <*>.Конституция Италии 1947 г. ограничилась общим положением: "Правовой порядок Италии согласуется  с общепризнанными нормами международного  права" (ст. 10). Тем самым установлен  приоритет международных норм. Приведенное  положение может пониматься как  относящееся и к Конституции,  которая является частью правового  порядка страны.

 Основной Закон  ФРГ установил, что общие нормы  публичного международного права  являются составной частью федерального  права. Они обладают приоритетом  перед законами и непосредственно  создают права и обязанности  для проживающих на территории  Федерации (ст. 25). Федеральный конституционный  суд разъяснил это положение  следующим образом: только общие  нормы международного права без  трансформационного закона непосредственно  входят в немецкий правопорядок  и обладают приоритетом в отношении  германского внутригосударственного  права, за исключением права  конституционного. Конкретные договоры  таким статусом не обладают <*>. Следует отметить большую роль  Федерального конституционного  суда в решении вопросов взаимодействия  международного и внутреннего  права. Его богатая практика  в этой области представляет  интерес и для других стран,  в частности для их конституционных  судов. Послевоенные конституции стран Латинской Америки включили весьма ограниченные положения о международном праве. С учетом положения этих стран едва ли можно удивляться, что многие из них подчеркивают недействительность договоров, расходящихся с конституцией (например, ст. 189 Конституции Эквадора 1946 г. и ст. 46 (29) Конституции Сальвадора 1950 г.).

 Новые независимые  государства Африки и Азии  отнеслись к общему международному  праву осторожно, зачастую предпочитая  ссылаться на Устав ООН, а  не на международное право  вообще. Общее международное право  рассматривалось как произведение  колониальных держав. В конституциях  речь идет лишь о договорах.  В большинстве случаев правовая  гарантия для них не предусмотрена.

 Особый интерес  для изучения современных тенденций  развития взаимодействия международного  и внутреннего права, естественно,  представляют новейшие конституции.  Обратимся к Конституции Королевства  Нидерландов, в которую регулярно  вносятся поправки, имеющие отношение  к международному праву. Конституционное  право всегда придерживалось  принципа абсолютного верховенства  Основного закона. Противоречие  международного договора Конституции  делало его неприменимым. Подобный  принцип становился все менее  совместимым с развивающимся  международным правопорядком. Конституция  Нидерландов отступила от этого  принципа. "В интересах, требуемых  развитием международного правопорядка, договор может содержать отступление  от положений Конституции" (ст. 63). В таком случае закон об  одобрении договора принимается  палатами Генеральных штатов  большинством не менее двух  третей поданных голосов.

 К приведенному  положению близко по сути положение,  содержащееся в растущем числе  конституций, о том, что принятие  расходящегося с Основным законом  договора требует предварительного  внесения изменений в этот  закон. Согласно Конституции Нидерландов,  договоры считаются непосредственно  действующим правом (ст. ст. 91 и 93) и обладают приоритетом перед  внутренним правом (ст. 66). Конституция  по-прежнему обходит молчанием  обычные нормы международного  права. Судебная практика исходит  из того, что такие нормы также  могут быть частью правовой  системы страны, но, как правило,  не отменяют ее писаное право  <*>.Обосновать подобное положение  трудно. Непонятно, почему императивные  нормы международного права обладают  в правовой системе страны  более низким статусом, чем договоры? Нечто подобное имеет место  и в других странах. Объяснение  видится в том, что общее  международное право рассматривается  как относящееся только к межгосударственным  отношениям и потому не вступающее  в конфликт с внутренним правом. Между тем современное общее,  обычное право содержит все  больше норм, имеющих прямое отношение  к внутреннему праву. Достаточно  напомнить об общепризнанных  принципах и нормах о правах  человека, которые обязательны для всех государств независимо от их участия в договорах о правах человека.

 Серьезной новеллой  является положение Конституции  Нидерландов и ряда других  государств о возможности передачи  полномочий государства международным  организациям (ст. 92 Конституции Нидерландов,  ст. 24 Основного Закона ФРГ, п. 1 разд. 20 Конституции Дании, §  93 Конституции Норвегии).

 Отмеченные тенденции  в развитии конституционного  права нашли отражение и в  новых конституциях стран Центральной  и Восточной Европы <*>. Большинство  из них включают международные  договоры в право страны. Примерно  семью из них за договорами  признается более высокая юридическая  сила, чем у законов. Три конституции  признают такой статус только  за договорами о правах человека. В качестве примера можно взять самую новую конституцию - Конституцию Польской Республики 1997 г. <*>. Состояние войны может быть объявлено исключительно в случае нападения на польскую территорию либо если из международных договоров вытекает обязательство совместной обороны от агрессии (ст. 116 (2)). Как видим, принцип неприменения силы становится общим принципом международного права и конституционного права демократических государств. Ратифицированные договоры являются частью правопорядка страны и применяются непосредственно (ст. 91 (1)). Статус норм общего международного права не определен. Общие тенденции нашли отражение и в конституциях государств, образовавшихся на постсоветском пространстве. В целом они отвечают конституционным стандартам членов международного сообщества. Связь с этим сообществом в некоторых из них прямо отмечается. Народ России принял Конституцию, "сознавая себя частью мирового сообщества". Аналогичное положение содержит Конституция Казахстана. Конституции содержат положения о международном праве, а некоторые и о внешней политике, о ее принципах, в частности об отказе от агрессивных войн. В Конституции Узбекистана говорится, что внешняя политика исходит из общепризнанных принципов и норм международного права, наиболее важные из них перечислены (ст. 17). Аналогичные положения содержит и Конституция Туркменистана (ст. 6). Представляется, что в этом отношении они следовали примеру последней Конституции СССР. Конституция Грузии заимствовала итальянскую формулу: "Законодательство Грузии соответствует общепризнанным принципам и нормам международного права" (ст. 6 (2)).

 Другие конституции  достигают той же цели иным  путем. Они включают принципы  международного права в право  страны и тем самым делают  их обязательными для всех  органов государства, включая  и те, которые осуществляют внешнюю  политику.