Муниципально - правовая ответственность: Актуальные проблемы теории и практики

1.3. Соотношение муниципально-правовой ответственности с другими видами юридической ответственности 

Важно отметить, что ответственность органов  местного самоуправления и их должностных  лиц обладает рядом особенностей, в виду чего можно говорить о выделении отраслевого вида ответственности - муниципально-правовой ответственности, которая отличается от других собственными признаками и свойствами и не является суммарным выражением других видов ответственности.¹¹

Главное ее отличие состоит в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предполагает не только (и не столько) акцент на кару в плане государственного принуждения, но в большей степени ориентирована на позитивные аспекты, исходя из обязанности отвечающих выполнить необходимые действия для достижения определенных результатов, предписанных законом.¹²

Из числа  различных органов местного самоуправления субъектами государственно-правовой ответственности  являются только те, которые в своем  лице воплощают народовластие, являются его выразителями и стали таковыми в результате выборов или референдумов, т.е. власть им делегирована народом непосредственно или через представительный орган местного самоуправления. Такими субъектами кроме самого муниципального образования являются: представительный орган муниципального образования, член (депутат) этого представительного органа, выборное должностное лицо муниципального образования. Остальные органы и работники местного самоуправления не могут выступать носителями государственно-правовой ответственности. Вопросы их юридической ответственности регулированы в рамках других отраслей законодательства.

Поэтому необходимо четко разграничивать понятия  юридической ответственности:

· муниципального образования в целом;

· представительного  органа местного самоуправления, под  которым понимается коллегиальный  выборный орган;

· члена  представительного органа местного самоуправления (депутата);

· выборного  должностного лица местного самоуправления, каковыми обычно являются главы муниципальных образований;

· иных непредставительных и невыборных органов  в виде различных комиссий, отделов, управлений, советов и т.п.;

· назначаемых  должностных лиц местного самоуправления;

· иных работников местного самоуправления.

Характер  и вид юридической ответственности каждого из перечисленных субъектов правоотношений зависит от специфики самого субъекта. Например, применительно к перечисленным первым двум субъектам правоотношений речь можно вести только об их государственно-правовой и гражданско-правовой ответственности, тогда как применительно к выборным лицам местного самоуправления (в частности, к главам и депутатам) допустимы и другие виды юридической ответственности с соблюдением специальных гарантий.

Невыборные  органы местного самоуправления (отделы, управления, комиссии, администраций, секретариаты, советы и т.п.) являются структурным подразделениями администраций и представительных органов, а поэтому вопросы об их ответственности входят в компетенцию самих органов, создавших их, регламентированы положениями, утвержденными главами или представительными органами муниципального образования. Правоотношения по поводу их юридической ответственности не являются государственно-правовыми.

Работники органов муниципальных образований, не являющиеся должностными лицами, и  их невыборные (назначаемые) должностью лица состоят на муниципальной службе или выполняют работу по трудовому  договору (за исключением некоторых  членов различных комиссий и советов, выполняющих работу по членству на общественных началах); вопросы их юридической ответственности достаточно полно регламентированы законодательством о муниципальной службе, трудовым и другим законодательством.

Глава 2. Совершенствование реализации муниципально-правовой ответственности

2.1. Порядок и условия реализации муниципально-правовой ответственности

Устанавливая  общие рамки реализации муниципально-правовой ответственности, глава 10 Федерального закона от 6 октября 2003 г. не конкретизирует основания ответственности (муниципальные правонарушения), не устанавливает перечень мер (санкций) ответственности, оставляя решение этих вопросов на усмотрение населения или представительных органов муниципальных образований.

Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. 
 

Как можно понять из содержания ст. 71 закона отзыв населением выборных лиц местного самоуправления не является единственной мерой ответственности. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и иные санкции за конкретные муниципальные правонарушения, например, замечание или предупреждение выборному лицу со стороны собрания избирателей, заслушавшего его сообщение о проделанной работе. 

Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления перед государством:

Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. 
 

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством:

1. В  случае, если соответствующим судом  установлено, что представительным  органом муниципального образования  принят нормативный правовой  акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

2. Полномочия представительного органа  муниципального образования прекращаются  со дня вступления в силу  закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

2.1. В случае, если соответствующим  судом установлено, что избранный  в правомочном составе представительный  орган муниципального образования  в течение трех месяцев подряд  не проводил правомочного заседания,  высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

(часть  вторая.1 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

2.2. В случае, если соответствующим судом установлено, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

(часть  вторая.2 введена Федеральным законом от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

1. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Расскажу  подробнее о становлении современного правового регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления : 

На разных этапах развития местного самоуправления их органы и должностные лица несли  различные виды ответственности.

На одних  этапах развития местного самоуправления ответственность их органов и должностных лиц была «условной» или «абсолютной», например, в средние века.

В советский  период, с первых лет его существования  создается единая система Советов - сверху донизу. Ее низовые звенья выполняли функции местных органов государственной власти и местных органов государственного управления. Такое построение способствовало быстроте и согласованности действий всех звеньев, но существенно ограничивало самостоятельность местных органов. Нормативное закрепление ответственности совсем не означало ее практическое применение к органам и должностным лицам.

До принятие современных норм об ответственности  органов местного самоуправления и  их должностных лиц, действовали  нормы Закона¹³от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РФ» ¹⁴.

Ст. 91 названного Закона (Ответственность местных  Советов, местной администрации) закрепляла:

1. Должностные  лица местных Советов, местной  администрации, а также их органов  несут ответственность за принятые  ими решения в соответствии с законодательством.

2. Ущерб,  причиненный в результате неправомерных  решений местных Советов, местной  администрации, их органов и  должностных лиц, совершения ими  неправомерных действий, возмещается  в полном объеме предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам, которым причинен этот ущерб, на основании решения суда или арбитражного суда за счет собственных средств местных Советов, местной администрации и их органов.

Местный Совет, местная администрация, их органы, возместившие ущерб, причиненный их работниками или должностными лицами, имеют право предъявить регрессный иск к этим лицам в размере выплаченной суммы, если иной размер не установлен законом.

3. Граждане  имеют право обжаловать в суд  решения местных Советов, местной  администрации, их органов и должностных лиц, если эти решения противоречат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан.

3. Нарушение  указанными должностными лицами  требований настоящей статьи, если  в их действиях не содержится  признаков административного правонарушения или уголовно наказуемого деяния, влечет дисциплинарную ответственность вплоть до увольнения от должности или постановку вопроса об отзыве в отношении лиц, занимающих выборные должности.

Забегая вперед, отмечу, что современный механизм ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц гораздо более проработан. И это связано прежде всего с расширением полномочий органов местного самоуправления.

В отличие  от советской правовой системы, в  которой муниципальные образования  считалось частью единой системы государственных органов, ныне действующее российское законодательство, рассматривает муниципальное образование как самостоятельный и равноправный субъект государственно-правовых и гражданско-правовых отношений. Помимо того, что Конституцией РФ местное самоуправление признано самостоятельным звеном, составляющим одну из основ конституционного строя Российской Федерации, в ст. 124 ГК РФ муниципальное образование рассматривается в качестве субъекта гражданских правоотношений наравне с иными участниками этих отношений — Российской Федерацией, субъектами РФ, гражданами и юридическими лицами.