Муниципально - правовая ответственность: Актуальные проблемы теории и практики

В области  государственно-правовых отношений  самостоятельность муниципальных  образований выражается в том, что  они в своей деятельности не подконтрольны и не подотчетны органам государственной власти.

В связи  с этим следует признать, что на современном этапе развития российской государственности в ее правовой системе наряду с известными четырьмя традиционными видами юридической  ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной) существует и пятый вид юридической ответственности, а именно государственно-правовая (и ее подвид – муниципально-правовая ответственнсть), которую несут субъекты государственно-правовых отношений, каковыми являются Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования и их органы власти¹⁵.

Современная Россия претендует на звание правового  государства. Такое положение закрепляет Основной закон страны – Конституция, об этом заявляют органы исполнительной власти нашей страны.

Но становление  правового государства можно  констатировать только в том случае, если созданы как законодательный  массив, гарантирующий беспрепятственное  осуществление прав человека и гражданина, так и механизм его реализации. Касается это и вопроса ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Итак, рассмотрим пласт действующего законодательства об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц.

Базисом такого законодательства, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.)¹⁶ (далее по тексту – Закон). Закон содержит отдельную главу VII посвященную вопросам ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (ст.ст. 57-52).

Характеризуя  данный законодательный акт, эксперты отмечают. Действующий Федеральный  закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принимался в условиях противостояния Президента Российской Федерации, Государственной Думы и Совета Федерации. В результате был принят компромиссный вариант рамочного закона, носящий во многом расплывчатый характер. Кроме того, следует учитывать, что к моменту разработки и принятия закона отсутствовал необходимый опыт функционирования и взаимодействия основных институтов власти в новом федеративном государстве. Надежды федеральных законодателей на то, что в рамках сформулированных на федеральном уровне общих принципов субъекты Федерации своим законодательством уточнят порядок деятельности и полномочия местной власти, не оправдались, так как региональные власти оказались не заинтересованными в создании условий для самостоятельной деятельности муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции за полномочия и ресурсы. В результате федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит лишь основы и некоторые общие принципы разграничения полномочий¹⁷. Отразилось это и на нормах касающихся ответственности муниципальных органов и должностных лиц.

Наряду  с этим законом необходимо выделить:

- Федеральный  закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 31 декабря 2001 г.)¹⁸п.7 ст.5 которого, закрепляет, что глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления несут ответственность за исполнение местных бюджетов в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

- Федеральный  закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных  прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп. от 22 июня 1998 г.)¹⁹ ст.7 которого устанавливает ответственность должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, нарушающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Такой вид ответственности конкретизируется во Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (с изменениями от 22 июня 1998 г.). – Глава IX, а также в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (Глава X. Обжалование нарушений избирательных прав и права на участие в референдуме и ответственность за нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации).

- Федеральный  закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ "Об  основах муниципальной службы  в Российской Федерации" (с  изм. и доп. от 13 апреля 1999 г.)²⁰ в соответствии со ст.14 которого, за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации.

Кроме того, важно отметить, что решения  и действия (бездействие) органов  местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном Законом РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"²¹.

Необходимо  выделить и Федеральный закон  от 31 июля 1995 г. №119-ФЗ "Об основах  государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г.)²² в ч. 3 ст. 1 этого закона отмечено, что действие его статей в отношении государственных служащих распространяется также на муниципальных служащих в случае приравнивания их федеральным законодательством к государственным служащим.

Нормы об ответственности органов местного самоуправления также конкретизируются в кодифицированных актах Российской Федерации:

- Кодекс  Российской Федерации об административных  правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ²³;

- Уголовный  кодекс РФ от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ²⁴;

- Гражданский  кодекс РФ²⁵;

- Трудовой  кодекс РФ²⁶.

Следующий пласт законодательных актов  – нормативные акты субъектов  Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления.

Кроме того, в Конституции РФ²⁷ закрепляется, что правовые акты субъектов Федерации, а также акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству.

Однако, необходимо отметить, что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции Российской Федерации административное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации. Следовательно, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены также и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (и будут распространяться на все муниципальные образования на территории данного субъекта Российской Федерации).

Но еще  раз подчеркнем, что такой законодательный  акт субъекта РФ, не должен: 1) затрагивать  вопросов регулирования и установления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц  местного самоуправления за нарушение законов; 2) противоречить федеральным законодательным актам.

Следующий по иерархии источник (см. приложение №1), в котором содержатся нормы об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц  – уставы муниципальных образований.

В Конституции  Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает  проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения  органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.

Так или  иначе, но, в уставе любого муниципального образования прописываются основания  и виды ответственности органов  местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Кроме того, в уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.

Безусловно, что устав не может содержать  нормы об ответственности местного самоуправления и должностных лиц, противоречащие действующему законодательству. Но с другой стороны, в уставе этот вопрос, может быть, затронут «вкратце».

Еще один источник, в котором могут быть затронуты вопросы ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц – специальные  договора и соглашения.

Органы  местного самоуправления и вышестоящие  органы управления не обязательно должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Так, если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор. Такие договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.

Следует также отметить возможность заключения договоров не только с органами исполнительной власти, но и с гражданами и юридическими лицами, в которых, соответственно также могут содержаться специальные условия ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

2.2. Факторы,  способствующие реализации муниципально-правовой ответственности

На реализацию муниципально-правовой ответственности  как на сложное и многогранное явление юридической действительности оказывают влияние целый ряд  факторов.

 
В современных условиях большое  значение приобретает качество действующей нормативной базы местного самоуправления, ее способность служить надежной основой сложных процессов, происходящих в правовом регулировании местного самоуправления и характерных для современного этапа его развития. По мнению Е.М. Ковешникова, "в настоящее время праву как фактору, регулирующему общественные отношения, принадлежит особая творческая роль. Оно в большей степени должно выступать созидающей силой, направленной на стимуляцию возникновения новых общественных отношений ... в сфере местного самоуправления как нового общественно-государственного института".²⁸ 
При реализации муниципально-правовой ответственности существенное значение приобретает качество правового регулирования вопросов местного значения. 
Закрепление местного самоуправления в качестве особого уровня публичной власти предполагает определение ее целей, задач, функций, компетенции. Таким образом, законодательно должно быть закреплено, в том числе, какие вопросы публичного характера решаются на уровне местного самоуправления, какими  полномочиями наделяются органы и должностные лица местного самоуправления. Для реализации муниципально-правовой ответственности данный вопрос является важнейшим, поскольку без четкого определения границ ответственности не может идти речи об эффективном осуществлении местного самоуправления. 
 
Статья 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. в тридцати пунктах определяет вопросы местного значения, не уточняя, как следует понимать ту или иную формулировку. До настоящего времени нет единой точки зрения по трактовке содержания следующих вопросов местного значения: "создание условий для жилищного и социально-культурного строительства", "регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения", "обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения", "участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования", "организация ритуальных услуг" и т.д. 
 
Полагаем, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. до конца не решил данной задачи. Так, в соответствии со статьями 14, 15, 16 данного Закона при определении вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа законодатель использует формулировки Федерального закона от 28 августа 1995 г.: "создание условий", "оказание содействия", "участие", "организация". Между тем, подобный подход не решает проблемы четкого определения круга вопросов местного значения, за решение которых органы и должностные лица местного самоуправления могут привлекаться к муниципально-правовой ответственности. 
Кроме того, многие федеральные законы возлагают целый ряд финансово-затратных обязанностей на органы местного самоуправления, не предоставляя на их выполнение материальной компенсации в местный бюджет. Так, в соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции"20 сотрудникам милиции, признанным нуждающимися в улучшении жилищных условий, жилая площадь в виде отдельной квартиры или дома по установленным законодательством нормам предоставляется соответствующими органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в первоочередном порядке, а участковым уполномоченным милиции - не позднее шести месяцев с момента вступления в должность. Кроме того, в соответствии со статьей 36 вышеназванного закона органы местного самоуправления предоставляют милиции служебные помещения, а участковым милиции - помещения для работы на обслуживаемых административных участках, оборудованные мебелью, оргтехникой и средствами связи. 
В соответствии с Законом РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре"21 органы местного самоуправления обязаны предоставлять прокурорам и следователям, назначенным на должность и (или) нуждающимся в улучшении жилищных условий, благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома в государственном или муниципальном жилищном фонде с учетом их права на дополнительную жилую площадь в размере не менее двадцати квадратных метров или отдельной комнаты во внеочередном порядке (ст. 44). При этом, несмотря на закрепленную законом обязанность компенсации органам местного самоуправления стоимости жилых помещений за счет средств федерального бюджета, практически эта норма не реализуется. 
 
В соответствии со статьей 5 Закона РФ от 09 июня 1993 г. "О донорстве крови и ее компонентов"22 органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают на соответствующих территориях выполнение государственных программ развития донорства крови и ее компонентов, финансирование и материально - техническое обеспечение организаций здравоохранения, осуществляющих заготовку, переработку, хранение донорской крови и ее компонентов, предоставление донору льгот, установленных законодательством РФ. 
Подобные примеры можно продолжать, однако выявленная тенденция не отрицается представителями органов государственной власти. В связи с этим, одной из целей принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. провозглашается четкое разграничение полномочий между органами 
 
государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в соответствии с финансовыми возможностями. Со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 23 проблема финансово необеспеченных мандатов, переданных органам местного самоуправления, была отчасти решена путем передачи соответствующих полномочий с местного уровня на федеральный и региональный уровни. 
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. в статье 19 определил, что финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В целях решения проблемы финансово необеспеченных мандатов, в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. включена норма, согласно которой федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать: 
 
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; 
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при определении соответствующих полномочий; 
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные и региональные государственные минимальные социальные стандарты; 
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления или порядок определения такого перечня; 
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий; 
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; 
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Несмотря на подробную регламентацию, Федеральный закон от 6 октября 
2003 г. не определяет, чем вопросы местного значения отличаются от вопросов государственного значения, не установлены федеральный и региональные государственные минимальные социальные стандарты. Более того, как показывает практика, установленная законом обязанность органов государственной власти компенсировать затраты органов местного самоуправление на осуществление переданных им государственных полномочий зачастую не исполняется. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. в соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции РФ также содержит норму, согласно которой наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Тем не менее, очевидно, что за все время своего существования данная норма исполнялась далеко не всегда. Реальность такова, что в результате бессистемной, во многом стихийной передаче органам местного самоуправления государственных полномочий, зачастую без передачи соответствующих материальных и финансовых ресурсов, объективно происходят процессы искажения заложенной в Конституции РФ самостоятельной природы местного самоуправления и усиления вопреки Конституции государственных начал в системе местного самоуправления. 
Возможно, одной из причин возникшей ситуации стала горомоздкая и сложная трехуровневая система нормативно-правового регулирования экономических отношений местного самоуправления в сочетании с отраслевой несогласованностью действующего законодательства, ведомственными и местными интересами правоприменителей ,используя которую органы государственной власти вместо жесткого администрирования, используют более тонкие рычаги воздействия. Конституционный суд разъяснил , что сфера реализации местного самоуправления разъясняется в части 1 статьи 130 Конституции РФ через понятие "вопросы местного значения", содержание которого отчасти раскрывается в части 1 статьи 132: это вопросы муниципальной собственности, формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов, охрана общественного порядка и "иные вопросы местного значения".