Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти

Федеральные округа - новое звено

                      в вертикали российской власти

     Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них

полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой

усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Но, как

справедливо отмечал Председатель Конституционного Суда РФ М.В. Баглай, теории

права и государства дефиниция "сильное государство" неизвестна. Различными

могут быть схемы организации государственной власти, формы и методы ее осуществления,

механизмы взаимодействия между различными ветвями и уровнями публичной власти.

Поэтому, как представляется, термин "сильное государство" допустим в политологическом

и социологическом аспектах; в правовом же аспекте более целесообразен термин

"эффективное государство".

     В этой связи вполне обоснованными представляются предупреждения об опасности

увлечения "исполнительной вертикалью". В то же время не следует (по крайней

мере, пока) и излишне драматизировать ситуацию, хотя в научной среде звучат

слова о предстоящей гибели федерализма. Наше глубокое убеждение - хоронить

федерализм в России рано. И по многим направлениям становление федерализма

у нас осуществляется все-таки успешно.

     Издание Президентом РФ Указа от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном

представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе"*(1) было

активно и достаточно эмоционально прокомментировано средствами массовой информации

как начало коренных изменений в федеративном устройстве России. Появились

высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно

изменяет характер федеративных отношений в России*(2). Попытаемся разобраться

в данной ситуации и дать ей правовую оценку.

     Прежде всего отметим, что федеральные округа имеются и в других федеративных

государствах (США, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Нигерия и др.).

Однако при этом федеральный округ (Distrito Federal), как правило, в государстве

один и представляет собой столицу с прилегающими окрестностями. В некоторых

федерациях (Аргентина, Венесуэла и др.) эти единицы так и называются - федеральный

(столичный) округ. Федеральный округ наряду с другими территориальными образованиями

(федеральными территориями, федеральными владениями, ассоциированными государствами,

резервациями) является составной частью государства, хотя и с особым статусом,

что обусловлено политическим значением столицы. Есть государства, где федеральный

округ имеет даже свое представительство в парламенте (в одной из его палат),

правда, неравное по сравнению с другими субъектами федерации (США, Нигерия,

Пакистан), а в Бразилии, например, федеральный округ представлен в Сенате

так же, как и каждый штат. Таким образом, во всех федеративных государствах,

имеющих федеральный округ, он является субъектом внутрифедеративных отношений

с особым статусом.

     Есть государства (причем не только федеративные), в которых создаются

особые округа в зависимости от специфики объекта управления - военные, почтовые,

образовательные, судебные, пожарные, экологические, кадастровые, регистрационные

и т.п. Однако такие особые округа не становятся самостоятельными административно-территориальными

единицами, субъектами внутригосударственных отношений. Более того, будучи

образованными в границах, не совпадающих с административно-территориальными,

такие округа "стягивают" государство, способствуют укреплению его территориального

единства.

     Представляется, что образованные в России федеральные округа по своей

сути не соответствуют ни первому, ни второму подходам, сложившимся в мировой

практике. Они не изменяют федеративное, территориальное устройство России

(да это и невозможно осуществить президентским указом).

     Не вполне удачным, видимо, следует признать и сам термин - "федеральный

округ", поскольку когда употребляются термины "федеральная конституция", "федеральный

суд", "федеральное правительство", "федеральное законодательство" и т.п.,

в понятие "федеральный" вкладывается несколько иное содержание. В связи с

тем, что основное предназначение новых должностных лиц Администрации Президента

РФ сохранилось как "обеспечение реализации Президентом Российской Федерации

своих конституционных полномочий", представляется, что можно было сохранить

и прежнее название данного института - "полномочный представитель Президента

Российской Федерации в регионе Российской Федерации", тем более что уже была

практика назначения представителей Президента для реализации его полномочий

в группе субъектов РФ одновременно.

     Нельзя не отметить, что новое Положение о полномочном представителе Президента

РФ в федеральном округе (далее - Положение) восприняло большинство позиций,

содержащихся в характеристике прежних институтов представителей Президента

РФ - в субъектах РФ (первоначально их было назначено 14), а позднее - в регионах

РФ (в последнее время их было 76). Вместе с тем можно однозначно утверждать,

что статус новых представителей Президента значительно повышен. Просматривается

это даже в формулировках функций и полномочий представителей - такие обороты,

как "координирует", "согласовывает", "принимает участие", "содействует исполнению",

"вносит предложения" и т.п. в новом Положении заменены на "обеспечивает реализацию",

"организует контроль", "разрабатывает", "организует взаимодействие" и т.д.

Если ранее полномочный представитель осуществлял взаимодействие главным образом

в системе органов исполнительной власти, то сейчас на него возложена задача

организации и поддержания такого взаимодействия с органами государственной

власти. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе получил

право беспрепятственного доступа при исполнении должностных обязанностей в

любые организации, находящиеся в пределах соответствующего округа (п.8 Положения),

тогда как раньше полномочный представитель Президента в регионе обладал таким

правом только в отношении государственных и муниципальных учреждений и организаций.

Исчез из нового Положения и запрет на вмешательство в оперативную деятельность

органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления,

учреждений и организаций на территории соответствующего региона.

     Существенны полномочия представителей Президента и в кадровых вопросах

- на них возложена задача обеспечения реализации в округе кадровой политики

Президента РФ, анализа состояния кадровой обеспеченности в правоохранительных

органах в округе и выработки соответствующих предложений Президенту РФ. Полномочный

представитель Президента в федеральном округе сегодня сам формирует свой аппарат

(ранее соответствующие кадровые назначения осуществлялись руководителем президентской

Администрации)*(3). Полномочные представители Президента РФ в федеральных

округах являются и постоянными членами Президиума недавно сформированного

Государственного Совета РФ.

     Однако уже сейчас проявляется нечеткость в определении их статуса, на

что все активнее обращают внимание в регионах России. Если и раньше существовала

проблема, суть которой сводилась к тому, чтобы представители Президента не

становились над главами регионов, не сковывали их самостоятельность, не превращались

в неких надсмотрщиков, то в связи с повышением статуса полномочных представителей

она обостряется.

     Об изменении статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных

округах по сравнению со статусом таких представителей в регионах РФ свидетельствуют

и радикальные изменения в структуре их аппарата. При этом наиболее зримыми

и активно обсуждаемыми являются изменения не собственно аппаратов полномочных

представителей, а изменения в структуре федеральных органов исполнительной

власти с привязкой ее к схеме федеральных округов. Непосредственно в Положении

о полномочном представителе (п.10) определено, что в состав аппарата полномочных

представителей входят созданные окружные инспекции Главного контрольного управления

Президента РФ, методическое руководство которыми осуществляет Главное контрольное

управление. Весьма активно создаются соответствующие окружные структуры правоохранительных

органов, причем достаточно самостоятельные, выполняющие не только контрольные

функции. Так, Указом Президента РФ от 4 июня 2001 года N 644 "О некоторых

вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации"*(4) в системе министерства

предусмотрено создание главных управлений МВД по федеральным округам и определены

их основные задачи*(5); прокурор федерального округа имеет ранг заместителя

Генерального прокурора РФ (с соответствующими полномочиями, в том числе и

процессуальными, определенными Законом о прокуратуре); приказом директора

Федеральной службы налоговой полиции созданы семь главных управлений службы

по федеральным округам; аналогичные окружные управления созданы в системе

Министерства юстиции; введены должности помощников директора Федеральной пограничной

службы РФ с размещением в центрах федеральных округов. Хочется надеяться,

что создание дополнительных структур приведет к укреплению правопорядка в

стране и усилению правовой защищенности российских граждан.

     В соответствии с размещением полномочных представителей Президента РФ

в федеральных округах создаются структуры и иных ("несиловых") федеральных

органов исполнительной власти, в частности, Министерства здравоохранения РФ.

В качестве совещательного органа при полномочных представителях, по всей видимости,

продолжат функционирование реорганизованные региональные (окружные) коллегии

федеральных органов исполнительной власти*(6).

     В то же время ни действующая судебная система РФ, ни возможные ее изменения

в рамках судебной реформы не предусматривают какой-либо привязки к схеме федеральных

округов - границы существующих арбитражных округов и предполагаемых административных

округов с границами федеральных округов не совпадают. (Организационные же

изменения в системе службы судебных приставов, обусловленные схемой федеральных

округов, представляется, вполне объяснимы, поскольку эта служба структурно

входит в состав Министерства юстиции РФ.)

     Обращает на себя внимание и тенденция реорганизации в связи с образованием

федеральных округов не только властных институтов. В частности, создаются

окружные СМИ (газеты, журналы, телевизионные каналы) под эгидой Российского

информационного центра. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 сентября

2000 года N 1671 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации

от 8 мая 1998 года N 511 "О совершенствовании работы государственных электронных

средств массовой информации"*(7) назначение руководителей дочерних предприятий

ВГТРК сейчас осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными представителями

Президента РФ в федеральных округах. 31 мая 2001 года в Екатеринбурге состоялась

учредительная конференция Медиа-Союза Уральского федерального округа (уральцам

первым выпало создать модель единого информационного пространства округа).

На базе сложившейся системы СМИ создается ассоциация руководителей средств

массовой информации Северо-Западного федерального округа. Традиционное приложение

к "Российской газете" "Эхо России" трансформировалось в специальный выпуск

"Семь федеральных округов" (с 12 мая 2001 года два раза в неделю здесь выходят

полосы, посвященные одному из округов, а каждая восьмая полоса выступает в

качестве своеобразной общей трибуны, содержащей различные материалы сравнительно-аналитического

характера).

     Страховая компания "Нефтеполис" (дочернее общество нефтяной компании

"Роснефть") планирует открыть новые филиалы, в том числе и в центрах федеральных

округов. Во всех "столицах" федеральных округов открыты мощные филиалы Российской

академии государственной службы при Президенте РФ.

     При полномочных представителях предполагается функционирование ряда консультативных

совещательных органов - аналога коллегий федеральных органов исполнительной

власти при полномочных представителях Президента РФ в регионах, советов руководителей

субъектов РФ, советов по местному самоуправлению, основной функцией которых

должно стать разграничение властных полномочий федеральных, региональных и

муниципальных структур.

     В Сибирском и Дальневосточном федеральных округах уже созданы окружные

советы, включающие руководителей законодательных и исполнительных органов

власти регионов (в состав Совета Дальневосточного округа введены также представители

всех федеральных структур, созданных в округе, включая окружного заместителя

Генерального прокурора РФ). В составе аппарата полномочного представителя

Президента РФ в Южном федеральном округе образованы государственные инспекции

по отдельным направлениям (объектам) деятельности ("по курортам" и др.), на

работу в аппарат активно привлекаются главы муниципальных образований округа

(городов Черкесска, Сочи и др.); при полномочном представителе созданы Консультативный