Федеральные округа - новое звено в вертикали российской власти

ученый совет и Совет старейшин округа. В Северо-Западном федеральном округе

в составе аппарата полномочного представителя Президента РФ сформирована структура

по комплексному решению проблем северных территорий - Экспертный совет по

экономическому развитию и инвестициям. В Приволжском федеральном округе функционирует

Центр стратегических исследований, в Сибирском - Коллегия округа по безопасности,

а в Уральском - Координационный совет председателей судов субъектов Федерации,

входящих в округ.

     Таким образом, при полномочных представителях Президента РФ в федеральных

округах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным

административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то степени

окружные правительства.

     Не новым является вопрос о необходимости укрупнения субъектов РФ. Многие

ученые и государственные деятели считают, что у федерации с таким огромным

количеством субъектов вообще не может быть будущего, а следовательно, нынешние

субъекты РФ должны сгруппироваться между собой на основе экономических, исторических,

географических, демографических, этнических и других связей и создать новые

внутрифедеративные государственные образования*(8).

     Прообразом новых субъектов Федерации многие считали возникшие в начале

90-х гг. межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов

РФ - "Сибирское соглашение", "Большой Урал", "Северный Кавказ", "Большая Волга"

и др. В общих чертах деятельность таких ассоциаций регулируется Федеральным

законом от 17 декабря 1999 года "Об общих принципах организации и деятельности

ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации"*(9),

который, однако, в отличие от рассматриваемого президентского Указа об образовании

федеральных округов, не вызвал сколько-нибудь активного обсуждения в силу

крайней скупости содержания своих норм, призванных закрепить статус этих весьма

важных внутригосударственных объединений.

     Создание региональных объединений субъектов федерации - не "изобретение"

российского конституционализма; подобные объединения (региональные округа)

создаются и в других государствах. Межрегиональные объединения не имеют, как

правило, политического характера, они преследуют социально-экономические цели,

хотя влияние их на федеральную политику бывает достаточно велико. И в России

в последнее время значение ассоциаций все более возрастало, а в 1998-1999

гг. их руководители даже принимали участие в работе Правительства РФ с правом

совещательного голоса.

     В рассматриваемом аспекте обращает на себя внимание тот факт, что федеральные

округа образованы не на базе межрегиональных ассоциаций (хотя одной из функций

полномочных представителей является разработка совместно с ассоциациями программ

социально-экономического развития территорий в пределах округа). "Границы"

ассоциаций и федеральных округов не совпадают*(10) (иначе и не могло быть,

поскольку ассоциаций - восемь, а округов - семь).

     Одним из объяснений подхода президентской власти к определению границ

федеральных округов может быть стремление исключить возможные сепаратистские

тенденции во внутрифедеративных отношениях. Ведь сами по себе такие факторы,

как крупная территория, большая численность населения, экономическая мощь,

могут постоянно инициировать сепаратизм новых территорий, их экономическое

и политическое давление на федеральный центр, шантаж возможностью отделения

от Российской Федерации. Хотя следует отметить, что вплотную вопрос об образовании

в ближайшее время на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия

новых крупных субъектов Федерации, а уж тем более о выходе какого-нибудь из

них из состава России не стоял. Высказываемые же опасения возможной "суверенизации"

федеральных округов (по аналогии с возможной суверенизацией межрегиональных

ассоциаций) представляются еще менее обоснованными. Ассоциации все-таки создавались

"снизу", по инициативе самих субъектов РФ на основе общности различных интересов

и многоплановых связей; органы и руководители их избирались, отношения между

членами ассоциаций - отношения горизонтального среза, здесь исключалось произвольное

установление каких-либо льгот и привилегий отдельных участников. Федеральные

же округа образованы "сверху", являются звеном в вертикали государственной

(прежде всего - исполнительной) власти и не представляют собой, как отмечалось,

каких-либо территориальных образований или добровольных объединений субъектов

Федерации.

     С другой стороны, нельзя не учитывать того, что стремление субъектов

РФ к объединению, к межрегиональной интеграции заглушить в административном

порядке весьма сложно. В частности, в мэрии Москвы уже оформилось предложение

об образовании неких межрегиональных корпораций развития территорий, причем

не в рамках федеральных округов (та же Москва не намерена ограничивать свои

межрегиональные связи границами Центрального федерального округа; ею уже заключено

более 200 договоров и соглашений с поволжскими, сибирскими, кавказскими и

другими регионами России, а также с иностранными государствами и их составными

частями). Представляется, что такие инициативы, расширяющиеся внутрифедеративные

связи федеральный центр должен не подавлять, а всячески поддерживать, вертикаль

исполнительной власти не должна "подминать" горизонтальные уровни, ибо одна

из аксиом теории систем (а федеративное государство представляет собой сложную

систему) гласит: чем выше степень взаимосвязи между различными элементами

системы, тем выше степень целостности всей системы.

     Если же инициаторы рассматриваемого Указа Президента РФ имели в виду

проведение в обозримой перспективе коренной реформы федеративного устройства

России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных

и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации, то здесь

отметим следующее.

     Появляются термины "экономическое, информационное и т.п. пространство

округа". Госкомстат России, другие федеральные органы исполнительной власти

(МНС, Минэкономразвития и др.) стали публиковать данные о социально-экономическом

положении, поступлениях в бюджетную систему РФ, темпах промышленного роста

и т.п. по федеральным округам*(11). Опубликованные данные свидетельствуют

об отсутствии экономического равенства групп субъектов РФ, входящих в тот

или иной федеральный округ. А от неравенства фактического, как известно, один

шаг до неравенства юридического. Представляется, что подобный подход не приведет

автоматически к симметричности федеративных отношений в России и неравноправие

нынешних субъектов РФ может трансформироваться в неравноправие федеральных

округов (новых субъектов Федерации).

     Более того, такой подход следует рассматривать скорее не как реформу

федеративного устройства России, а как откат к унитаристскому подходу во внутригосударственном

строительстве. Мировая история знает примеры кровавых последствий столкновения

федералистского и унитаристского подходов - США в конце XVIII столетия, Аргентина

в 20-40-е годы ХIХ века, Югославия в наши дни. Прецедентов кардинального укрупнения

субъектов федерации история федеративных государств не знает, и представляется,

что Россия с ее мизерным опытом федеративных отношений (ведь большую часть

своей истории наша страна являлась унитарным государством) не должна быть

полигоном для подобного рода экспериментов.

     Таким образом, Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года N 849 "О полномочном

представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", определяющий

в том числе перечень и состав федеральных округов, не влечет изменений в федеративном

устройстве России. Указ издан Президентом РФ в рамках своей компетенции в

целях реализации конституционных полномочий.

     В то же время создание института полномочных представителей Президента

РФ в федеральных округах с более высоким статусом по сравнению с полномочными

представителями Президента в регионах РФ может рассматриваться как переход

от двухзвенной (Центр - регион) к трехзвенной (Центр - округ - регион) структуре

управления в системе исполнительной власти.

     В свою очередь, включение полномочных представителей Президента РФ в

укрепляющуюся вертикаль исполнительной власти в России можно оценивать как

дополнительный аргумент в известной дискуссии о наличии или отсутствии в нашем

государстве самостоятельной президентской ветви власти (в силу определенного

противоречия между ст.10 и ч.1 ст.11 Конституции РФ) - Президент РФ, обладая

особым конституционным статусом, относится все-таки к исполнительной ветви

власти.

     Видимо, можно сделать осторожный вывод, что более чем годичный срок функционирования

института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах свидетельствует

не только о жизнеспособности, но и об эффективности данного института, подтверждением

чему является, в частности, очень активная и эффективная работа по приведению

регионального законодательства в соответствие с федеральным, в том числе (и

прежде всего) благодаря окружным структурам.