Глава муниципального образования как муниципальный политик

    В зависимости от целей муниципального управления определяются его функции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей  имеет основополагающее значение для  организации муниципального управления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если последняя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дел, эффективного управления.

    Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая задача муниципальной политики могут быть сформулированы следующим образом: повышение качества жизни населения на территории муниципального образования.

    Качество  жизни человека - важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности, формированием муниципальной политики⁶. Под этим понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д.) и степень их удовлетворения.

    Качество  жизни имеет объективную и  субъективную стороны. Критерием его  объективной оценки служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению которых можно судить о степени их удовлетворения. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим индивидом степени удовлетворения его потребностей.

    Муниципальная деятельность влияет на качество жизни  человека лишь отчасти. Очевидно, что  оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состояния дел  в государстве и его политики, от местной власти. Например, состояние здоровья человека определяется его образом жизни и поведением, состоянием системы здравоохранения в государстве и в конкретном муниципальном образовании, состоянием окружающей среды и т.п.

    Задача  органов местного самоуправления в  повышении качества жизни состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих муниципальных услуг. Именно в этом смысле можно говорить о муниципальной политике как о системе мер по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.

      Таким образом, можно выделить три основных направления политической деятельности органов местного самоуправления. Во-первых, умение ставить ближайшие (тактические) и перспективные (стратегические) реальные цели и решать задачи, учитывая соотношение политических и социальных сил, возможности муниципального образования на конкретном этапе его развития. Во-вторых, выработка методов, средств, форм организации  муниципальных служащих и населения для достижения поставленных целей. В-третьих, соответствующий подбор и расстановка муниципальных кадров, способных решать поставленные перед ними задачи.

      Осуществление деятельности органов местного самоуправления в политической сфере невозможно без наличия определенной системы. Она представляет собой совокупность следующих элементов: органы местного самоуправления, политические партии, профсоюзы, различные общественные организации. Это главные составные элементы системного целого, механизма, с помощью которого осуществляется местная власть в муниципальном образовании.

      Муниципальная политика в этой сфере направлена на:

1. реализацию прав и свобод гражданина и человека на территории муниципального образования;
2. соответствие принимаемых решений важнейшим интересам населения, тенденциям социально-экономического развития и морально-психологической ситуации в муниципальном образовании;
3. реализацию отработанных демократических процедур участия населения в управленческом процессе;
4. учет общественного мнения;
5. реализацию механизма разрешения спорных и конфликтных ситуаций между субъектами и субъектами и объектами муниципального управления;
6. профессиональную и нравственную безупречность муниципальных служащих;
7. повышение уровня правовых знаний и правовой культуры населения.

§2. Политические аспекты деятельности Глава муниципального образования как политика.

      Законом РФ определяется обязательный состав органов местного самоуправления и  варианты избрания и назначения главы  муниципального образования как  высшего должностного лица. По сути, вариант назначения высшего должностного лица, а именно какой из органов «разделенных» властей, представительный или исполнительный, он возглавит, будут ли его цели и задачи преимущественно политическими (председатель представительного органа) или хозяйственными (глава администрации), определяет структуру органов местного самоуправления.

Теоретически  принципиальными можно назвать  четыре варианта:

      а) Глава муниципального образования (далее Глава) избирается представительным органом муниципального образования  из своего состава и является его  председателем, но не может быть главой местной администрации;

      б) Глава избирается на муниципальных  выборах, становится председателем  представительного органа и не может  быть главой местной администрации;

      в) Глава избирается на муниципальных  выборах, входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и не занимает должность главы местной администрации;

      г) Глава избирается на муниципальных  выборах, входит в состав представительного  органа с правом решающего голоса и занимает должность главы местной  администрации.

      Первый  из указанных выше вариантов является наиболее простым и дешевым с  точки зрения проведения избирательных  кампаний и организации муниципальных  учреждений, обеспечивает ответственное  хозяйственное управление, но увеличивает  издержки на политическое управление и нивелирует компетенцию Главы как арбитра. Если в представительном органе складывается доминирующая коалиция, противостоящая Главе, он теряет возможности интеграции и контроля как высшее должностное лицо; если поддерживающая Главу, то он выходит из-под контроля над его управленческими решениями. Несовершенство контроля приведет к ослаблению ответственности непосредственно перед жителями и увеличению ответственности перед «политическими» принципалами.

       Проблема  заключается в том, что политические принципалы сами по себе с трудом могут быть включены в явные схемы мотивации с целью максимизации общественного благосостояния по причине «проблемы безбилетника» и того экономического факта, что усилия какого-либо индивида по налаживанию контроля потребуют от него личных издержек, тогда как участие в дележе выгод неизбежно будет «равноправным». Только явные карьерные перспективы или угроза политических переворотов могут повлиять на мотивацию политиков, принимающих решения. В результате хозяйственные задачи будут решаться неэффективно или не будут решаться вообще, а экономическая зависимость от политических решений будет расти.

      Следует признать, что выборы Главы представительным органом при приоритетности экономических  задач над политическими будут  самым неудачным вариантом структурного решения.

      Определенной  противоположностью первого является четвертый вариант. Это вариант  так называемого мэра-хозяйственника, который имеет в настоящее  время наиболее широкое распространение  в России. Однако в контексте данного  варианта приоритет получают вовсе не вопросы хозяйствования, а административные вмешательства, коль скоро Глава в выборе действий оказывается между молотом интересов потребителей муниципальных услуг и наковальней интересов муниципальных чиновников и выборных лиц, замещающих должности местного самоуправления. Административные процессы и структуры влияют на результат регулирующего вмешательства. Чем больше число агентств контролирует хозяйственную организацию (выдает разрешения, субсидирует или отслеживает ее), тем ниже эффективность регулирующего вмешательства.

      При данном варианте практически невозможно преодолеть мягкие бюджетные ограничения (постоянную зависимость от дотаций) и хронический дефицит бюджета. Расходы на контроль и потери от оппортунистического поведения всегда будут неразумно велики. При определенных обстоятельствах достаточно высокими будут риски возникновения политического конфликта между представительной и исполнительной властью, равно как конфликты по поводу распределения выгод и достаточности вознаграждений и экономических полномочий. Хозяйствование будет осуществляться в интересах доминирующей коалиции фирм (проще всего в строительном или энергетическом комплексах) или группы связанных с политическими принципалами чиновников, но никак не в целях экономического развития домашних хозяйств.

      В соответствии с положениями теории управления, структура организации  всегда устанавливается сложностью и динамичностью внешней среды  деятельности организации. Сложная, динамичная внешняя среда устанавливает необходимость перехода от механистических к органическим структурам, то есть структурам, предусматривающим разделение иерархий, а также разделение стратегических и тактических задач. Необходимо отметить, что несоответствие формальной организации требованиям внешней среды приводит к формированию разнообразных неформальных структур и отношений и автоматически затрудняет формирование, так сказать, законопослушного поведения. Усиление административного давления и регламентации в этих условиях вызовет появление и закрепление организованных групп с узкими интересами, генерирующими неэффективную политику и «эффективный» оппортунизм⁷.

      Органические  структуры соответствуют второму  и третьему вариантам назначения высшего должностного лица. В рамках указанных вариантов необходимо сделать выбор: важно ли для Главы быть председателем представительного органа или необходимо сохранить нейтралитет в отношении обеих, представительной и исполнительной, ветвей власти? Какой из этих выборов является более перспективным с точки зрения решения стратегических задач муниципального управления при ориентировании его на действия в интересах населения муниципального образования?

      По  сути, мы имеем дело с дилеммой «сильный мэр» - «слабый мэр». Поскольку более рациональным признается вариант выборов Главы всем населением, и мы признаем необходимость иметь в структуре авторитетного арбитра, то структура «сильный мэр» представляется более перспективной и соответствующей политическим и экономическим реалиям.

      Главным достоинством второго варианта, с точки зрения политических тенденций, является сочетание в управленческой позиции Главы достаточности административных полномочий в отношении внутренней среды и необходимой политической независимости в отношении внешней среды при сохранении положения арбитра между представительной властью и хозяйственной подсистемой. В идеале Глава оказывается свободным в отношении функции верификации текущих решений и может полностью сосредоточиться на политических стратегиях и стратегическом контроле подсистем. Одновременно он способен обеспечить политическое прикрытие хозяйствования при контроле над использованием муниципального имущества, осуществляемом представительным органом.

      Данный  вариант предполагает передачу хозяйственных  полномочий контрактному менеджеру  как политическое стратегическое решение. Ответственность Главы сосредотачивается на системе общественных благ, а ответственность менеджмента - на производстве и каждодневной поставке конкретных услуг конкретным лицам. Глава позиционируется как политик, ориентированный на взаимодействие с внешней средой, контрактный менеджмент ориентируется на решение хозяйственных и финансовых задач, поддержание систем жизнеобеспечения и формирование поведения населения.

      Глава администрации назначается и  отстраняется от должности представительным органом муниципального образования, ответственен за решение экономических проблем, поэтому его интересы никак не пересекаются с интересами Главы. Между ними не должно возникать ни конкуренции, ни конфронтации, ни коалиционных соглашений против других ветвей власти.

      Стратегия экономической самодостаточности  муниципальных образований требует  структуризации органов местного самоуправления с тремя составляющими их организационными подсистемами: политической, «нормативной правовой» и административно-хозяйственной.

      Политическая  подсистема, организуемая Главой муниципального образования, задает цели управления, формирует стратегии, координирует финансы, осуществляет управление общественными  благами, например, образованием как  необходимо гарантированным и доступным для всего населения благом, а не комплексом учреждений, осуществляет назначения.

      «Правовая» подсистема организуется представительным органом муниципального образования, ее главной задачей является ратификация правил, стратегий и политик и контроль над их документированием в административных органах, мониторинг решений административных органов на соответствие их поведения интересам населения. Представительный орган в определенной степени контролирует бюджет и осуществляет право собственности в отношении объектов права муниципальной собственности.