Государственное и муниципальное управление

2. Формы непосредственного осуществления населением права на местное самоуправление

2.1 Муниципальные выборы

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляют населению муниципального образования право самому определять структуру органов местного самоуправления, порядок их формирования. Следует отметить, что для различных органов местного самоуправления процедуры могут быть различными, что обусловлено различиями в природе этих органов. Часть 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации дает лишь указание на возможность создания разных органов местного самоуправления, закрепляя, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления.

Муниципальным выборам посвящена статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ, требующая проведения муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Этой же статьей к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено установление порядка проведения муниципальных выборов. Понятие « порядок проведения выборов» в федеральном законе не определено. Порядок проведения выборов в собственном смысле слова- процедурный вопрос, связанный с установлением правил выдвижения и регистрации кандидатов, ведения агитации, оформления документов, голосования, установления результатов выборов. Отсюда следует, что в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих местные выборы, не могут ограничиваться права населения муниципальных образований на применение различных избирательных систем, предоставленных федеральных законодательством, и решаться вопросы количественного состава выборных органов местного самоуправления, срока их полномочий, даты проведения выборов.

Нормы, регулирующие порядок организации и проведения местных выборов, закреплены в нормативно- правовых актов трех разных уровней: федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления. На федеральном уровне это федеральные законы « Об общих гарантиях избирательных прав граждан », «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» принят и подлежит применению в целях защиты конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Российской Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

На уровне местного самоуправления вопросы организации и проведения местных выборов регулируются уставами муниципальных образований и положениями о выборах, утверждаемыми решениями представительных органов местного самоуправления.

Одним из важных вопросов, влияющих на организацию и проведение выборов, является выбор типа избирательной системы. В целом, применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух главных задач: постоянное взаимодействие представительного органа с населением;

обеспечение выражения общего интереса населения муниципального образования.

Наибольшей популярностью при проведении местных выборов пользуется мажоритарная система выборов по одномандатным округам. К преимуществам этой системы следует отнести: приближенность избранных депутатов к своим избирателям; депутатам хорошо знакомы свои избирательные округа, интересы жителей этих округов; личность депутата и его политические качества знакомы избирателям. Недостатком является: у сформированного на такой основе представительного органа местного самоуправления отсутствует единый проект развития территории муниципального образования; каждый депутат стремится решить проблемы своего округа.

Пропорциональная же избирательная система обладает рядом противоположных качеств: ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед избирателями; представительный орган является выразителем общего интереса, обладает цельным проектом развития муниципального образования.

Проблема применения пропорциональной системы заключается в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне. Здесь имеются виду не столько чисто политические муниципальные избирательные объединения, сколько так называемые «муниципальные (ратушные)»  партии. Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития территории.

Поэтому представляется уместным применение смешанной системы, при которой часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть по пропорциональной системе.

С точки зрения формирования органа, максимально отражающего интересы жителей муниципального образования базовой целесообразно рассматривать пропорциональную систему. Применять ее следует там, где есть для этого условия - прежде всего сложившиеся политические структуры. Поэтому в настоящее время следует говорить о переходных моделях. В качестве примера такой модели можно назвать мажоритарную систему с единым многомандатным округом, которая в крупных городах может трансформироваться в мажоритарную систему с несколькими многомандатными округами.

Однако политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительных орган, местные власти должны стремиться к созданию и соответствующих условий. Одним из таких стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы.

В законах о выборах в органы местного самоуправления практически всех субъектов Российской Федерации в основу положена мажоритарная избирательная система. Она обусловлена рядом факторов : степенью привычности как для населения, так и для представителей органов власти; относительной простотой организации избирательной кампании; неразвитостью политической структуры общества на местном уровне; боязнью резких перемен; сложностью для населения при голосовании; низкой активностью избирателей и кандидатов. Избиратели голосуют за своих представителей, исходя скорее из их личных или деловых качеств, а не партийной принадлежности.

Какой бы ни была принята модель организации местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, как правило выделяются три основополагающих элемента: глава муниципального образования, представительных выборный орган и исполнительный орган. Каждый из этих органов имеет свои цели, функции; обладает определенными специфичными связями с другими органами местного самоуправления и населением. Эти обстоятельства и ряд других обусловливают различия в формировании этих органов, в выборе избирательной системы и особенностях проведения выборов в каждый из этих органов.

При формировании главы муниципального образования законы субъектов Российской Федерации о местном  самоуправлении предусматривают либо один способ, либо несколько. В последнем случае право окончательного выбора предоставляется законом субъекта Российской Федерации непосредственно местному сообществу. Предполагаются следующие варианты:

- избирается на муниципальных выборах;

- избирается  представительным органом муниципального образования из своего состава.

Наиболее слабо проработанным в настоящее время является избрание главы местного самоуправления представительным органом местного самоуправления. Как правило, этот вопрос регулируется актами органов местного самоуправления (уставами муниципальных образований, регламентами представительных органов местного самоуправления).

В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации» для лица, претендующего на должность главы муниципального образования, могут быть установлены только два ценза - оседлости и возрастной. 

Вопросы выбора типа избирательной системы, количества округов и иные, непосредственно характеризующие организации и проведение выборов в представительные органы местного самоуправления в законах субъектов Российской Федерации о  местном самоуправлении не рассматриваются. Также практически не освещены вопросы избрания исполнительного органа местного самоуправления. И, как правило, предусматриваются не выборы, а другие способы формирования исполнительного органа - назначение или конкурс.

2.2  Местный референдум

В Российской Федерации местный референдум - это народное голосование по наиболее важным вопросам местного самоуправления.

В статье 22 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации уже приняли законы о местном референдуме, в некоторых только разрабатывается.

Для правового регулирования законодательными органами субъектов Российской Федерации вопросов, выносимых на местный референдум, характерно несколько подходов. В законе субъекта Федерации о местном референдуме закрепляется, что на местный референдум могут выносится вопросы:

- местного значения, отнесенные к таковым действующим законодательством и уставом муниципального образования (Алтайский край)[11];

- непосредственно затрагивающие интересы местного сообщества;

- в соответствии с приведенным перечнем (Амурская область)[12]. Такой перечень может включать: принятие и изменение устава муниципального образования; структура органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; установление и изменение муниципального образования; использование земель на территории муниципального образования; строительство промышленных объектов; обсуждение возможности строительства и запрещение эксплуатации объектов, наносящих вред окружающей среде; планы и программы развития территории; необходимость введения местных налогов и сборов; изменение профиля объектов и предприятий муниципальной собственности;

- которые не могут выносится на местный референдум (Новосибирская область); к таким вопросам относятся : утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Во всех рассмотренных законах содержится норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы, относящиеся к компетенции органов государственной власти. В законах Амурской и Новосибирской областях, Алтайского края о местных референдумах дополнительно закреплено, что вопросы, выносимые на местный референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.

В них также закрепляется, что референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме. Решение считается принятым на референдуме, если за него в целом по территории проголосовало более половины граждан, принявших участие в референдуме.

Федеральное законодательство регулирует только один вид референдума - обязательный. Решения, принятые на местном референдуме в пределах его компетенции, имеют обязательный характер для органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятии, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, а также граждан, но ряд субъектов Российской Федерации посчитали необходимым предусмотреть и возможность проведения факультативного референдума. Например, в Алтайском крае, здесь также принят закон «О краевом народном опросе (плебисците)».

Зарубежные государствоведы выделяют два вида референдума: обязательный и факультативный. Зарубежная практика предлагает еще одну форму непосредственной демократии - плебисцит. Плебисцит весьма близок к референдуму, но каждый из них имеет свои особенности:

1. Референдум отличается от плебисцита тем, что голосование происходит по требованию активной части населения, изложенной в петиции. Роль органов самоуправления заключается только в его организации. Плебисцит же назначается по инициативе органов самоуправления; народу отводится пассивная роль.

2. Особенностью референдума является предварительное обсуждение народными представителями выносимого на голосование вопроса либо тех или иных мер законодательного порядка, которое по их санкции идет на одобрение всего народа.

Юридическая энциклопедия[13] определяет плебисцит как опрос населения, проводимый как правило по проблемам судьбы соответствующей территории. Далее отмечается, что с формально - юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума. Таким образом, плебисцит и референдум отличаются по правовым последствиям принимаемых решений. Решение, принятое на референдуме носит обязательный характер, решение, принятое на плебисците - рекомендательный.