Государственное и муниципальное управление

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Государственное регулирование характеризуется  как «положительное» государственное  управление, т. е. непрерывное решение  вопросов общественной и государственной  жизни государством и его исполнительно-распорядительными  органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц  попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения  санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую  чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие (рисунок 1.4.1).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 1.4.1 – Функции государственного управления

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Понятие  и сущность моделей государственного управления

 

Определение модели государственного управления в научной литературе и практике не сложилось, не дано оно и в справочных изданиях. По содержанию понятия модель государственного управления можно определить как взаимосвязь (зависимость) между базовыми концептами идеологической системы и типом государственного устройства. Модели государственного управления характеризуются: формой правления, структурной формой и политическим режимом.  
          Понятие формы государства относится к важнейшим его характеристикам. Оно позволяет установить, как устроено государство, в каких формах организовано функционирование государственной власти, какими органами она представлена, каков порядок их образования и деятельности, срок полномочий, наконец, какими методами осуществляется государственная власть в стране.

В совокупности элементы раскрывают форму государства (Приложение А).

Выделяют три основных элемента в форме государства: 

• форму правления, 
• форму территориального (государственного) устройства
• политический (государственный) режим.

Понятие «форма государственного правления» (или просто «форма правления») отвечает на вопрос, кто «правит» в  государстве, т.е. кто осуществляет в нем высшую (верховную) власть. 
Характеристика формы правления требует обратить внимание на следующие моменты:

• строение высших органов государственной власти (их состав, компетенция, принципы взаимодействия); 
• характер взаимоотношений органов высшей государственной власти с другими органами государства и с населением; 
• порядок образования; 
• степень участия населения в формировании. 

Существует две основные формы государственного правления - монархия и республика. 
         Монархия - единовластие, единодержавие (от греч. «монос» - один и «архее» - власть, то есть «монархия») - форма правления, где вся верховная власть пожизненно принадлежит одному лицу - монарху (фараону, королю, царю, шаху, султану и т. п.), который наследует ее как представитель правящей династии, выступает единоличным главой государства и не отвечает перед населением за свои властные действия. 
           Форма правления зависит, прежде всего, от типа общества. Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В государствах буржуазного типа сохранились лишь формальные черты монархического правления. Вместе с тем монархия является весьма гибкой и жизнеспособной формой государственного правления, несомненно имеющей ряд позитивных качеств, не утративших значения для современности.  
             С точки зрения полноты власти монарха можно выделить такие виды монархии, как абсолютная (неограниченная) и конституционная (ограниченная). 
        В условиях абсолютной монархии как формы государственного правления монарх по закону обладает всей полнотой верховной государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной. В таком государстве нет парламента - законодательного органа, избираемого населением; нет конституционных актов, ограничивающих власть монарха. Абсолютной монархии присущ авторитарный режим. 
      Конституционная монархия представляет собой такую форму правления, при которой власть монарха по конституции ограничена представительным органам. Конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества и в настоящее время существует в Англии, Дании, Бельгии, Испании, Норвегии, Швеции, Японии и др. Государства этой формы правления функционируют в демократическом режиме. 
         Конституционная монархия может быть дуалистической и парламентарной. В дуалистической монархии организация высших органов государственной власти носит двойственный характер: монарх сосредоточивает в своих руках исполнительную власть, формирует правительство, ответственное перед ним, а законодательная власть принадлежит парламенту. Практически дуалистическая монархия как форма государственного правления себя изжила. 
        Для парламентарной монархии характерны следующие черты: 
а) власть монарха ограничена во всех сферах государственной власти, отсутствует какой бы то ни было ее дуализм; 
б) исполнительная власть осуществляется правительством, которое в соответствии с конституцией ответственно перед парламентом, а не монархом; 
в) правительство формируется из представителей партии, победившей на выборах; 
г) главой государства становится лидер партии, обладающей наибольшим числом депутатских мест в парламенте; 
д) законы принимает парламент, а подписание их монархом представляет формальный акт. 
        Более широкое распространение, чем монархия, имеет в современном мире республиканская форма правления. 
       Республика (от лат. «res publica» - общественное дело, всенародное) - форма государственного правления, при которой высшая государственная власть осуществляется коллегиально выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. 
         Для республиканской формы государственного правления характерны следующие черты: 
а) выборность высших органов государственной власти и их коллегиальный (коллективный) характер; 
б) наличие выборного главы государства; 
в) избрание органов верховной государственной власти на определенный срок; 
г) производность государственной власти от суверенитета народа: «respublica est res populi» («государство - всенародное дело»); 
д) юридическая ответственность главы государства. 
      Современная республика может быть президентской и парламентской. 
     Для президентской республики характерно: 
а) соединение в руках президента полномочий главы государства и правительства (США, Аргентина, Бразилия, Мексика); 
б) президент избирается населением или его представителями на выборах (выборщиками); 
в) президент самостоятельно (не исключен парламентский контроль) формирует правительство, и оно ответственно перед президентом, а не парламентом; 
г) президент наделен такими полномочиями, которые в значительной степени позволяют ему контролировать деятельность высшего законодательного органа (право роспуска парламента, право вето и др.), брать на себя в экстренных случаях функции парламента. 
     Главной отличительной особенностью парламентской республики является принцип политической ответственности правительства перед парламентом.  
       Некоторые страны относят к «полупрезидентским» (президентско-парламентским) республикам (Франция, Финляндия, Россия). 
        Понятие формы государственного устройства относится к характеристике территориальной организации государства. 
      Форма государственного устройства представляет собой административно-территориальную и национально-государственную организацию государственной власти, раскрывающую взаимоотношения между отдельными частями государства, в частности между центральными и местными органами⁶. 
       Выделяют две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную. 
       Унитарное государство имеет следующие признаки: 
1) полное территориальное единство государства. Это означает, что административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью; 
2) для населения установлено единое гражданство, территориальные единицы не имеют собственного гражданства; 
3) единая структура государственного аппарата на всей территории государства, единая судебная система; 
4) единая система законодательства для всего государства; 
5) одноканальная система налогов, т.е. все налоги поступают в центр, а оттуда централизованно распределяются. 
      Унитарное государство, как правило, отличается достаточно высокой степенью централизации.  
     Федерация - это сложное государство, состоящее из различных государственных образований, обладающих различной степенью политической самостоятельности. Для федерации характерны следующие признаки: 
1) существование общих для всего государства высших органов государственной власти и управления и одновременно высших органов государственной власти и управления в субъектах федерации; 
2) возможность установления «двойного гражданства», т.е. гражданин каждого из субъектов одновременно является гражданином федерации; 
3) две системы законодательства: общефедеральная и каждого субъекта, однако устанавливается приоритет общегосударственных актов над актами субъектов по вопросам, отнесенным к ведению федерации и по вопросам совместного ведения; 
4) субъекты федерации могут иметь свою судебную систему наряду с высшими судебными органами федерации; 
5) двухканальная система налогов, что предполагает наряду с общефедеральными налогами и налоговую систему субъектов федерации. 
       В настоящее время в мире насчитывается более двух десятков федеративных государств. Они образованы по разным основаниям, имеют различное устройство, различную степень развития и др. Различают федерации, построенные по национальному и территориальному признакам.  
       По национальному признаку в основном строились такие федерации, как бывший СССР, бывшие Чехословакия и Югославия. Такого рода федерации оказались нежизнеспособными. 
       Иногда в качестве формы государственного устройства называют конфедерацию. Однако, строго говоря, она представляет собой не форму внутреннего устройства государства, а международно-правовое объединение суверенных государств. В конфедерацию государства объединяются для решения общих задач (экономических, оборонительных и т.д.), но без создания единого государства.  
       Третий элемент формы государства - политический (государственный) режим. Политический (государственный) режим - это совокупность приемов, способов и методов, с помощь которых осуществляется государственная власть7. Различают две основные разновидности политических режимов: демократические и недемократические. Каждая из этих разновидностей имеет свои подвиды. 
       К недемократическим режимам относят: деспотический, тиранический, тоталитарный, фашистский и авторитарный. 
       Деспотический режим предполагает полный произвол со стороны правителя в управлении государством и одновременно бесправие и безоговорочное подчинение подданных правителю.  
       Тиранический режим близок по своим признакам к деспотическому режиму и тоже основан на единоличном правлении и произволе по отношению к подвластным. Особенности этого режима в том, что он устанавливается чаще всего захватническим, насильственным путем.  
       Тоталитарный режим означает полноту власти государства, ее всеохватывающий, всеобъемлющий характер. Тоталитарный режим основывается на идее полного господства государства над личностью, над обществом, контроля государства за всеми сторонами жизни общества и отдельного человека. При тоталитарном режиме насаждаются идеи вождизма, культ личности руководителя государства. При таком режиме фактически отсутствует независимая судебная власть. 
      Фашистский режим является одной из разновидностей тоталитарного режима. Специфика его в том, что основывается на расистской идеологии, государство всеми средствами и методами обеспечивает юридическое и фактическое господство одной расы над другими. Это, обычно, сопровождается крайне агрессивной, воинственной внешней политикой. 
       Главная черта авторитарного режима состоит в том, что государством руководит узкий круг людей - правящая элита, которая возглавляется лидером и пользуется большими привилегиями и льготами. 
        Демократический политический режим. Демократия означает народовластие, поэтому основу любой разновидности демократического режима составляет прямое или косвенное участие народа в осуществлении государственной власти: народ избирает представительные (законодательные) органы власти, участвует в принятии государственных решений (например, путем референдума), а также контролирует в той или иной мере исполнительную власть. Для этого вида политических режимов характерно признание за гражданами широких прав и свобод. Государство исходит из того, что единственным источником власти является народ. Действует всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Признается и обеспечивается плюрализм во всех сферах общественной жизни: многообразие форм собственности, широкий спектр общественных объединений, многопартийность, мировоззренческая свобода, терпимость к различным взглядам, суждениям. В отношениях личности и государства приоритет имеют интересы личности. 
        Таким образом, государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. С одной стороны, с помощью системы управления власть реализует свои распорядительно-разрешительные функции, направленные на исполнение законов, других нормативных актов, политических решений. Властные отношения здесь базируются на распоряжении и подчинения вплоть до принудительного исполнения, т.е. без учета интересов управляемых объектов. С другой стороны, управление служит особым видам творческой деятельности, имеет целью развитии, инноваций, включает в свой арсенал силу убеждения, разума и гуманизма. 
      Практически каждая страна имеет свою модель государственного управления, которая учитывает исторические традиции и национальные предпочтения [9, с. 128]. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Особенности современной российской модели государственного управления  и рекомендации по ее совершенствованию 

 

Российская политическая система с учетом полномочий президента значительно отличается от западноевропейских парламентских форм правления.  Россия – это президентская республика.  
         Федеративное устройство России закреплено в Конституции 1993 года. Оно основывается на принципах государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов. 
          Конституция России закрепляет конкретный численный, видовой и именной состав субъектов Федерации. В соответствии с Основным Законом государства в состав Российской Федерации входит 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 10 автономных округов. Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР (за исключением Тувы), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., а в последующем было оформлено Федеративным договором от 31 марта 1992 года. Количественное изменение субъектов Федерации в последние годы связано с укрупнением некоторых из них. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ с 1 декабря 2005 г. объединены в Пермский край, Камчатская область и Корякский автономный округ с 1 июля 2007 г. образуют Камчатский край, Красноярский край, Эвенкийский и Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономные округ до 31 декабря 2007 г. создадут новый субъект, в апреле 2006 г. провели референдум об объединении Иркутская  область и Агинский Бурятский автономный округ. 
           Отношения центра и субъектов Федерации в России поставлены на правовую основу. Конституцией разграничены предметы ведения и полномочия каждого субъекта Федерации: определено, какие вопросы решают только центральные органы правления (внешняя политика, оборона, федеральные энергетические системы, транспорт, связь и др.), какие относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов (природопользование, образование, культура, здравоохранение и т.п.). 
           В Конституции заложен принцип сохранения целостности государства, который, однако, может сочетаться с правом наций на самоопределение в Российской Федерации. Подчеркивается, что право одной нации на самоопределение всегда ограничено правом другой нации, а право отдельной нации на самоопределение ограничено правом всего многонационального народа на сохранение целостного государства. Наряду с национальным, правовым и экономическим регулированием отношений между субъектами и центром в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения центральные органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему государственной исполнительной власти в стране.  
           Таким образом, конституционные основы российского федерализма создают предпосылки для совершенствования управления огромной страной, упрочения государственности, территориальной и социальной целостности, развития демократии посредством соблюдения прав и законных интересов различных национальностей, обеспечения необходимого баланса экономических, политических, этнических и социальных сторон общественной жизни [9, с. 52-53].

         В настоящее время в России сложилась специфическая федеративная система, которой присущи следующие черты: 
         – смешанный этнотерриториальный характер построения федерации, чреватый этноконфликтами; 
         – асимметричность масштабов федеральных единиц и, соответственно, неравный вес голосов проживающего в них населения; 
         – неравенство статусов субъектов федерации (различия между республиками и другими субъектами, наличие субъектов федерации, входящих одновременно в состав других субъектов); 
         – экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов, которые значительно отличаются друг от друга по условиям жизни и труда граждан, по степени эффективности социальной инфраструктуры, по удельному весу и роли демократических институтов и процедур, по уровню политической активности и характеру политических предпочтений электората; 
         – дотационность большинства субъектов федерации, а, следовательно, их зависимость от субвенций федеральной власти; 
        – провинциальный централизм, т.е. воспроизводство (в ухудшенном варианте) на региональном уровне существующих отношений центр - регионы; 
        – авторитаризм региональных элит, меньший, чем в центре, контроль за их деятельностью со стороны гражданского общества и правовых институтов; 
       – неоправданно высокая роль субъективного фактора, когда личные качества главы региона и его персональные связи в центре во многом определяют отношение федеральных властей к региону и тем самым - социальное и экономическое положение проживающих в нем граждан. 
         Учет перечисленных особенностей российского федерализма представляет собой непременное условие позитивного решения проблем, связанных с совершенствованием взаимоотношений центр - регионы в публичной сфере. 
         Специфика российского федерализма определяется также социокультурными особенностями страны, историческим опытом взаимоотношений центра и регионов. Для российского федерализма характерно соединение национально-государственного и административно-территориального принципов построения системы правления. Это связано с многонациональным составом населения страны, в которой проживает 160 этносов различной численности. Однако в отличие от других государств, в России сложилась асимметричная форма федерализма: республики (государства) обладают большим объемом прав, чем края, области, города и округа (территории) в их взаимоотношениях с центром. 
          Под воздействием процесса суверенизации регионов авторы Конституции России заложили в ней два классических положения: запрет на односторонний выход субъекта Федерации из союзного государства и запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации.  
          Уровень самостоятельности субъектов Российской Федерации фактически определяется не их конституционным статусом, а кругом полномочий и предметов ведения. Посредством механизма распределения полномочий устанавливается степень и форма децентрализации, учитывающие специфику того или иного региона. Отсюда отличительная особенность российского федерализма - взаимное делегирование полномочий. Смысл его состоит в том, что субъект Федерации передает свои полномочия центру и наоборот. Благодаря этому Федерация создается как бы снизу на основе договорных отношений. Поэтому российскую модель федерализма можно назвать конституционно-договорной. 
            Для российского федерализма характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов.  
           Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа государства с сильными централистскими тенденциями, которые надо развивать и поддерживать. Не следует упускать из виду, что западная демократия основывается на жесткой, хорошо разработанной и действующей правовой системе.

 

 

 

 

 

Заключение 
 
           Государственное управление является одним из видов социального управления. Термин «государственное управление» является довольно многоаспектным. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает регулирующее влияние таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. С точки зрения своего предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.). 
          Государственное управление является производным от формы государственного устройства и политической системы и в тоже время имеет самостоятельное значение. 
         Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека. 
         Предназначение системы государственного управления состоит, прежде всего, в обеспечении стабильности, прогрессивного развития общества, удовлетворения его потребностей, интересов, ожиданий. 
          Не изжила себя патронажная система — практика заполнения административных должностей знакомыми, родственниками, соседями и т.д. Нельзя отрицать практику продажи ключевых должностей. Для преодоления этого явления используется ротация руководителей, но пока это неэффективно.  
           Российская модель государственного управления по своим характеристикам отличается от европейских моделей. В отличие от федерализма Западной Европы, Российская Федерация возникла не путем объединения в единое государство отдельных территорий с их взаимного согласия. РФ создавалась сверху, путем деволюции, т.е. путем выделения в составе государства отдельных, относительно самостоятельных автономных образований. Проблема российского федерализма исторически связана с борьбой центральной власти за сохранение единства страны против стремления регионов к автономизации и сепаратизму. 
          Указанные особенности российской модели государственного управления внесли свой отрицательный вклад в низкий уровень качества государственного управления. В России пока бытует правило: «Жесткость законов компенсируется необязательностью их исполнения». В таких условиях обеспечить демократические принципы государственности невозможно. 
           Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа государства с сильными централистскими тенденциями, которые надо развивать и поддерживать. Не следует упускать из виду, что западная демократия основывается на жесткой, хорошо разработанной и действующей правовой системе.