История местного управления в России

Введение.

 Основной  задачей демократического государства  является создание наиболее благоприятных  условий для реализации прав  и свобод его граждан. При  этом вопрос рационального государственного  устройства сводится к созданию  такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась  бы наиболее эффективно. Объективно  существуют проблемы, которые могут  быть решены только на общегосударственном  уровне с привлечением централизованных  средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности.

 Но  в, то, же время реализация многих  из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания  граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

В той  или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной  власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Глава 1.

1.1.Истоки местного самоуправления в России.

Исследователи не достигли единого мнения о времени  зарождения самоуправления. Одни ведут  отчет российского городского самоуправления с рубежа XI - XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода  и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

В  XI - XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

1.2.Реформы Петра I и местное самоуправление.

Со времени  Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 году губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

При преемниках Петра уничтожается выборный суд, и  судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также  и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в  городах и уездах сохраняются, в  виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

1.3.Местное самоуправление при Екатерине II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом  широко задуманной реформой пересоздала  все местное управление на началах  децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в 1780 году), жаловано грамотой дворянству (1785) и грамотою на права и выгоды городов (1785). Общий строй местного управления, установленный этими законами, и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе  губернии был поставлен генерал - губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление  - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в, то, же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные  начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность  суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и  самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись  массе частичных переделок, в  общем, значительно изменивших их характер. Надзор генерал - губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер. После нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 году из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 года и учреждением губернских правлений 1845 года. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

1.4.Местное самоуправление при Александре II.

К концу  царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных  пределов. Министерства и местная  администрация почти повсеместно  фактически упразднили думы, передав  их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

Впервые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою  реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые  пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности  полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным  отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы  земская (1 января 1864 года) и городская (16 июня 1870 года). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко - дворянский, как это было при Екатерине II , но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной  стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые  различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени  пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы  ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом  земского и городового положений, все  более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

1.5.Советский этап развития местного управления и самоуправления.

Революционные события 1917 года в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 году почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти, где задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы  соответствующие отделы. Таким образом,  аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период  с 1921 года по 1927 год стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной  деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 года по 1927 год города были восстановлены до уровня 1913 года. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное государственное управление и новой экономической политикой периода 1923 - 1927 годов. Новые реалии, вызванные к жизни условиями Нэпа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца двадцатых начала тридцатых годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали  постулироваться и абсолютизироваться. Период сороковых и первая половина пятидесятых годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений  в системе управления страной. Директивно - репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая  в тридцатые - пятидесятые годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства.  Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных,  ресурсных, национальных и иных особенностей.