История
развития местного самоуправления в
России
Исследователи
местного самоуправления не достигли
единого мнения о времени зарождения
местного самоуправления в России.
Одни отмечают, что зарождение общинного
и городского самоуправления в
России относится примерно к XI-XII
векам. В этот период община как родственное
объединение переросла в общину
в общину самостоятельных хозяйств,
в которой объединение людей
происходило не по родственному
признаку, а на основе общих интересов,
необходимости решения общих
вопросов, касающихся всех членов общины.
Классическими
образцами самоуправляющихся городских
общин Древней Руси являются Новгород
и Псков. Основным представительным
органом власти в этих городах
было вече – народное собрание.
Новгородцы и псковичи выработали,
по их мнению, наиболее стабильную форму
полномочного народного собрания.
Согласно принимаемым в то время
грамотам, для признания вече устанавливался
определенный состав участников. Однако
инициаторами созыва вече могли выступать
как народ в целом, князья, так
и отдельные частные лица. Вече
устанавливало приговоры по управлению,
договоры с князьями и с иностранными
землями, объявляло войны, заключало
мир, призывало князей, делало распоряжения
о сборе войска и охранении
страны, уступало в собственность
или в кормленье земли, определяло
торговые права и качество монеты,
устанавливало правила и законы.
Таким образом, вече совмещало законодательные
и судебные функции, особенно в делах,
касающихся нарушения общественных
прав.
Несмотря
на то, что в результате централизации
власти в Москве местное самоуправление
в Новгороде и Пскове было
постепенно ликвидировано, традиции,
заложенные еще в те времена, несомненно,
оказали существенное влияние на
формирование местного самоуправления
в последующие периоды развития
нашего государства.
Представителем
княжеской власти был так называемый
наместник - кормленщик. Он собирал
подати, совершал имущественные
сделки, закреплял исход происходивших
в его присутствии судебных разбирательств,
но мало занимался вопросами благосостояния
населения на вверенной территории.
Низшей административной единицей
была волость, во главе которой стоял
сотский (сотник), или староста, волость
владела землей. Слово волость
означало подвластную кому бы то ни
было территорию. В общем смысле
волостью называлось соединение поселений,
принадлежащих к одному владению.
Волость «раскладывала» государственные
подати и повинности, наместничьи
корца. Центром волостного управления
была волостная канцелярия - казна.
Там же решались мелкие судебные
дела.
Местное
самоуправление при Иване IV (Грозном)
Другая
группа исследователей связывает
начальный этап зарождения российского
самоуправления с первой земской
реформой Ивана IV в середине XVI в. Земская
реформа Ивана Грозного, призванная
уничтожить опустошительную для
экономики систему кормлений
и ослабить всевластие местных
феодалов, предоставила широкие полномочия
земским и губным старостам, избираемым
населением. К функциям земских и
губных властей относилось в основном
выполнение поручений центральных
органов власти правительства
по управлению и сбору налогов. Земские
органы собирали подати, разбирали
гражданские и второстепенные уголовные
дела черносошных крестьян и посадских
людей. В уездах и волостях, где не было
помещичьего землевладения, черносошные
и дворцовые крестьяне и посадские люди
получили право выбирать «излюбленных
голов» (старост) и «лучших людей» - земских
судей, целовальников. Делопроизводство
вел выборный земский дьяк. В своей работе
они опирались на выборных от крестьянской
общины - сотских, десятских, пятидесятских.
Все земские выборные избирались на
неопределенный срок, но могли быть переизбраны.
Позже были введены ежегодные выборы.
В
XVII в., как известно, в Русском
государстве произошли функциональные
изменения в системе государственного
управления, что не могло не
сказаться на структуре и
функционировании местного самоуправления.
Был введен институт воевод
как основного звена местного
самоуправления. В 1625 г. в 146 городах
с уездами появляются воеводы,
назначенные Разрядным приказом
и утвержденные царем. Как
правило, они назначались на
срок до трех лет и за
свою службу получали денежное
жалование и поместья. В крупных
городах было по несколько
воевод. В XVII в. на большинстве
территорий России существовали
две формы «самоуправления» -
губная и земская.Каждым округом
- «губой» - управляли губной
староста и его помощники -
целовальники. В их ведении находились
тюрьмы и тюремные служители,
палачи, выборные от населения
сотские и десятские. Свободное
население выбирало губного старосту
из дворян и детей боярских,
целовальников - из черносошных
крестьян или посадских. В
20-30-е гг. XVII в. формируется тип
местных приказных учреждений, получивших
название земских изб (приказных,
съезжих). Личный состав съезжих
изб разделялся на временную
и постоянную части. Первая
была представлена воеводами,
дьяками, иногда подьячими с
приписью, присылавшимися в город
на 2 - 3 года. Вторая состояла из
местных подьячих, постоянно работавших
в приказных избах. убные и
земские учреждения получили
распространение в основном в
городах европейской части
России. Но губное управление
переживало в XVII в. кризис. Воеводы
нередко использовали губные
избы как дополнительный административный
аппарат, вся полнота власти
на местах перешла к назначаемым
из центра воеводам, которые
постепенно вытеснили выборных
должностных лиц и, фактически,
сделались бесконтрольными начальниками
областей и уездов. В конце
XVII века начал определяться
правовой статус городов и
городского населения как собого
сословия. Дальнейшее развитие промышленности,
торговли и финансов потребовало
издания новых правовых актов,
регулирующих эти сферы деятельности.
Местное
самоуправление при Петре I
Интересный
опыт реформ местного самоуправления
был накоплен в годы царствования
Петра I. Изменения в местном
самоуправлении были связаны в первую
очередь с реформированием всей
административно-территориальной структуры
России. Первою реформою местного управления
при Петре I было учреждение 30 января
1699 г. бурмистрской палаты в Москве
и земских изб в городах. Состав
их был выборный. Избы собирали доходы
и заведовали повинностями, лежавшими
на «купецких и промышленных
людях». Управление делами города, как
целого, на них возложено не было.
В 1702 г. должности губных старост
были упразднены и их функции были
переданы воеводам и выборным дворянским
советам, без которых воевода
ничего чинить не мог. В 1710 г. во главе
губерний были поставлены губернаторы,
а с 1713 г. - коллегии из губернатора
и от 8 до 12 ландратов. В 1714 г. учреждается
выборная должность земского комиссара
для сбора подушной подати. Земский комиссар
выбирался местным дворянским обществом
сроком на год, нес ответственность
перед своими избирателями и даже подлежал
суду за упущения по службе. Уездную
администрацию составляли избираемые
дворянством земские комиссары, писаря,
надзиратели. В 1716 г. губернии были разделены
на доли, и ландраты сделаны начальниками
их, вследствие чего местная администрация
опять стала единоличною. Для сбора
налогов были учреждены земские камериры,
комиссары, рентмейстеры. В 1719 г. губернии
были разделены на провинции, под управлением
воевод, в руках которых сосредоточились
все функции управления. Подчиненность
воеводы губернатору была весьма незначительна;
воевода мог даже непосредственно сноситься
с органами центрального управления.
Бюрократический
элемент совершенно упразднил деятельность
земских изб и привел городское
хозяйство в полный упадок.
В
1718—1724 гг. земские избы были заменены
магистратами. Данные меры были
приняты с целью устранения
местных приказных властей
от вмешательства в дела посадских
общин. На магистраты были
возложены в основном судебные
и административно-финансовые функции.
Суд вообще был изъят из
рук губернаторов и воевод
и вручен выборным ландрихтерам
и надворным судам. Кроме того,
на магистраты предполагалось
возложить наблюдение за внутренним
порядком и благоустройством
в городе, однако в действительности
это осуществлено не было. Главным
из прав, предоставленных магистратам,
было право раскладки податей
и повинностей, осуществляемое
через старост и старшин с
согласия всех граждан. Права
самообложения и самостоятельного
расходования собранных сумм
магистраты не получили. Выборные
члены коллегиальных присутствий
поступили в полное распоряжение
центральной правительственной
власти. Фактически значение выборов
сводилось к тому, что население
должно было поставлять для
правительства из своей среды
исполнительных агентов и ручаться
за их исполнительность.
Реформы
не ограничились изменением управления
в городах. В 1710 году были проведены
значительные преобразования системы
территориального управления, в результате
которых было создано восемь
губерний: Московская, Ингерманландская
(в 1710 г. переименована в Санкт-Петербургскую),
Киевская, Смоленская. Архангелогородская
(позднее Архангельская), Казанская,
Азовская, Сибирская), а к концу
царствования их число увеличилось
до двенадцати (добавились Астраханская,
Нижегородская и Рижская. Все
управление губерниями находилось
в руках назначаемых центром
губернатора и чиновников без
участия местного общества. Губернии
состояли из губернского города
(административного центра) и приписанных
к нему городов. Каждый город
имел свой уезд, т. е. создание губерний
не упразднило уездов, а объединило
их вокруг нескольких центров. Для обеспечения
эффективности и стабильности финансовых
поступлений в казну в каждой
губернии выбирался совет ландратов,
которые вместе с губернатором обсуждали
и решали губернские дела. При
этом решения должны были приниматься
большинством голосов совета. Однако
на практике петровский указ о выборности
ландратов остался реформой на бумаге:
оставаясь выборными по закону, на
практике члены совета ландратов
превратились в чиновников, назначаемых
губернатором и подчиненных ему.
В
1719 г. Петр предпринял вторую
административную реформу, которая
привела к еще большей бюрократизации
и централизации системы управления.
Ландратские коллегии были упразднены,
а вместо них введены центральные коллегии.
Губернии были разделены на провинции.
Во главе провинций были поставлены
воеводы, в руках которых сосредоточились
все функции управления, назначаемые
из центра и подчиненные только центру.
Подчиненность воеводы губернатору
была весьма незначительна; воевода мог
даже непосредственно сноситься с
органами центрального управления. Местные
органы, созданные при Петре I, оказались
нежизненными. Россия не была готова к
отделению суда от администрации, надзора
- от исполнения, финансового управления
- от полиции и т. д. Вновь созданные учреждения
требовали огромных средств. И уже
в 30-е г. от многого пришлось отказаться.
Вернулись к прежней системе уездного
деления. К 1727 г. Россия подразделялась
на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов.
Единственным органом управления и
юстиции в губернии остался губернатор,
в провинциях и уездах - воевода.
Местное
самоуправление при Екатерине II
Очередная
коренная реформа в области земского
и городского управления была проведена
во второй половине XVIII века при
Екатерине II. По мнению большинства
специалистов, эта реформа оставила
гораздо более глубокие следы, чем
попытки Петра I, как в российском
законодательстве, так и в последующей
практической деятельности городских
и земских учреждений. Необходимость
реформы была обусловлена многочисленными
злоупотреблениями местной администрации
и широко распространившимся недовольством
населения существующей системой управления.
В 1766 г. издается манифест об избрании
в комиссию депутатов от всех
местностей и должностей для обсуждения
местных нужд. Дворяне высылали от
каждого уезда по депутату, городские
обыватели по одному от города, прочие
сословия и звания по одному от своей
провинции. Выборы депутатов и вручение
им наказов происходили под руководством
выборного предводителя для дворянских
обществ и выборного головы для
городских. В большинстве наказов
была высказана мысль о необходимости
образования местного самоуправления
с участием общественных сил и
об ограничении полномочий государственных
чиновников. В результате были разработаны
законодательные акты, определившие
и закрепившие отдельные принципы
местного самоуправления на территории
Российской Империи. Наиболее важные реформы
нашли свое отражение в «Учреждении
для управления губернией Российской
Империи». Новое деление на губернии
и уезды было осуществлено по строго
административному принципу, без
учета географических, национальных
и экономических условий. Основной
целью деления было приспособление
нового административного аппарата
к фискальным (сбор налогов) и
военным (набор рекрутов) целям. Деление
было осуществлено согласно численности
населения. На территории каждой из вновь
образованных губерний стало проживать
около четырехсот тысяч человек,
на территории уезда — около
тридцати тысяч. Старые территориальные
органы после ряда преобразований
были ликвидированы.
Управление
губерниями возлагалась на
губернаторов. Высшим учреждением
губернии по административным
делам являлось губернское правление,
а по финансовым делам —
казенная палата. Надзор за законностью
в губернии осуществлял губернский
прокурор и два губернских
стряпчих. В уезде те же задачи
решал уездный стряпчий. Во главе
уездной администрации стоял
земский исправник, избираемый
уездным дворянством. Образовывался
коллегиальный орган управления — нижний
земский суд, в котором кроме исправника
действовали два заседателя. Земский суд
осуществлял руководство земской полицией,
наблюдал за проведением в жизнь законов
и решений губернских правлений. Руководство
несколькими губерниями поручалось
генерал-губернатору, назначаемому и смещаемому
монархом. Ему подчинялись губернаторы,
и он признавался главнокомандующим на
своей территории, мог вводить чрезвычайные
меры, напрямую обращаться с докладом
к императору. Генерал-губернатор обладал
также широкими полномочиями по надзору
за всем местным управлением и судом.
Губернская реформа 1775 г. усилила власть
губернаторов и, разукрупнив территории,
упрочила положение административного
аппарата на местах. С той же целью создавались
специальные полицейские, карательные
органы и преобразовывалась судебная
система. В результате судебных реформ
для горожан низшей судебной инстанцией
стали городские магистраты, члены
которых избирались на три года. Апелляционной
инстанцией для городских магистратов
были губернские магистраты, состоявшие
из двух председателей и заседателей,
избираемых из состава горожан. Государственные
крестьяне судились в уездной нижней
расправе, в которой уголовные и гражданские
дела рассматривались назначаемыми
властями чиновниками. Апелляционной
инстанцией для нижней расправы стала
верхняя расправа. Реформа 1775 г.
сделала попытку отделить суд от администрации
и предоставить населению больше прав
по самостоятельному решению местных
вопросов. Однако в целом попытка не удалась:
губернаторы имели право приостанавливать
исполнение приговоров, некоторые приговоры
утверждались губернатором. Председатели
всех судов назначались правительством,
а представители сословий могли избирать
только заседателей.
Дворянство
при Екатерине впервые получило
корпоративное устройство. Были
учреждены губернские и уездные
дворянские собрания, для выбора
должностных лиц местной администрации
и суда, для обсуждения вопросов,
предлагаемых от правительства,
и для заведывания сословными
нуждами. Для управления сословными
делами учреждались предводители
(губернские и уездные), дворянские
депутатские собрания и опеки.
Дворянство как местное общество
получило право регулярных собраний,
выбирало губернского и уездного
предводителей дворянства, секретаря,
заседателей верхнего земского
суда, уездного судью и уездных
судебных заседателей, земского
исправника и заседателей нижнего
земского суда. Екатерина II стремилась
создать из всех сословий ряд
местных организаций, предоставив
им права по самоуправлению, а
также возложив на эти организации
осуществление основных функций
местного управления. Деление империи
на губернии и уезды, создание
органов местного самоуправления,
где заседали не только назначаемые
чиновники, но и местные выборные,
позволило в значительной степени
децентрализовать управление и
создать отдельные самоуправляющиеся
единицы на местах.