История развития местного самоуправления в России

Основным  документом, создавшим  необходимую  правовую базу для развития самоуправления городов стала  «Жалованная грамота  городам», при подготовке которой  использовались материалы  Уложенной  комиссии, Цеховой устав (1722 г.), Устав  благочиния (1782 г.) и Учреждение для  управления губерний (1775 г.),  шведский Цеховой Устав и Положение  о маклере (1669 г.), прусский  Ремесленный  устав (1733 г.),  законодательство городов  Лифляндии и Эстляндии.

  Грамота  закрепила единый  сословный статус  всего населения городов, независимо  от профессионального  занятия и рода деятельности. Единый правовой статус основывался на признании  города особой организованной территорией с особой административной системой  управления. Городским жителям, как и дворянству, было предоставлено право корпоративной  организации. Горожане с разрешения администрации могли собираться на собрания,  на которых избирались бургомистры, заседатели — ратманы сроком на три года, а  также старосты и судьи словесных судов сроком на один год. Собрание могло  обращаться с представлениями к местным властям и осуществлять надзор за  соблюдением законов. За городским обществом признавались права юридического  лица. Участие в городском обществе могло осуществляться с 25 лет и ограничивалось  только имущественным цензом.

  В  1786 г. сперва в Москве и   Петербурге, а затем и в остальных  городах империи были созданы  городские думы.  К компетенции  городских дум относилось: обеспечение  в городе тишины, согласия  и  благочиния, разрешение внутрисословных  споров, наблюдение за городским   строительством. В отличие от  ратуш и магистратов в ведение  городской думы не  были включены  судебные дела — их решали  специальные судебные органы. Общая  дума избирала из своего состава  Шестигласную думу,  которая вела  непосредственную работу по заведованию  текущими городскими делами.  В состав этого учреждения  входили городской голова и  шесть гласных - по одному  от  каждого разряда «общества градского». Шестигласная дума была не  только  исполнительным органом  при Общей думе. Ее ведению  подлежал тот же круг вопросов,  что и для Общей думы. Разница  состояла лишь в том, что  последняя собиралась для   рассмотрения более сложных вопросов, а первая - для вседневного ведения  текущих  дел. Хотя изначально  предусматривался сложный многопалатный  состав  городской думы, отражающий  интересы различных сословий, в  большинстве уездных  городов  вскоре было введено упрощенное  самоуправление: собрание всех членов  городского общества с небольшим  выборным советом из представителей  разных  групп городского населения  для выполнения текущих дел.  В небольших городских  поселениях  все самоуправление было преимущественно  представлено в лице так   называемых городовых старост. 

  Кроме   Общей и Шестигласной дум Положением 1785 г. устанавливался еще и  третий орган -  собрание «общества  градского». В нем могли участвовать  все члены «общества  градского», но право голоса и пассивное  избирательное право имели только  достигшие 25-летнего возраста  и обладавшие капиталом, проценты  с которого  приносили доход  не менее 50 рублей. В компетенцию  этого собрания входило:  выборы  городского головы, бургомистров  и ратманов, заседателей губернского   магистрата и совестного суда, старост и депутатов для составления  городовой  обывательской книги;  представление губернатору своих  соображений о нуждах  города; издание постановлений; подготовка  ответов на предложения губернатора;  исключение из «общества градского»  граждан, опороченных по суду.

  Хотя  реформы   Екатерины  II  оказали   значительно  большее влияние  на  повышение эффективности территориального  управления, чем реформы Петра  I, по  мнению специалистов, местное  самоуправление времен Екатерины  во многом постигла  та же  участь, что и введенные Петром  ландраты. Так как «Учреждение  о губерниях»  предоставило назначаемым  чиновникам право контроля и  руководства над органами  самоуправления, их практическая роль вплоть  до реформы 1864 года была  относительно  невелика.

  Основные  принципы екатерининской  реформы:  децентрализация, избрание на  должности, относительная  самостоятельность  суда были отменены или значительно  изменены при Павле I.  После  восшествия на престол Александр  I немедленно вернулся к децентрализации   и самоуправлению, заложенным при  Екатерине II. Однако территориальная  система  управления в период  его правления, и в еще большей  степени при Николае I  подверглась  массе частичных переделок, значительно  изменивших ее характер.  Функции  общего надзора за губернскими  установлениями были переданы  министрам.  Полномочия губернаторов  и губернских установлений также  были несколько изменены.  Министерства  и местная администрация почти  повсеместно упразднили городские   думы, приняв на себя их дела  или передав их самостоятельно  созданным  учреждениям.

В законе 1838 года органы  крестьянского самоуправления получили регламентацию. В каждой волости,  состоящей из сельских обществ государственных  крестьян всех наименований и  свободных  хлебопашцев, учреждались волостной  сход, волостное правление и  волостная  расправа. Волостной сход состоял  из выборных представителей от  сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление  входили волостной голова и два  заседателя — по полицейским и  хозяйственным  делам. При правлении  работали также волостной писарь и его помощники. Волостной  голова формально избирался волостным  сходом на три года, но фактически  оставался в должности до тех  пор, пока сам не захочет уйти, либо пока  начальство не решит его  заменить. Сельские общества учреждались  в каждом  большом казенном селении. Его органами являлись: сельский сход, куда входило по  1 человеку от 10 дворов, сельское начальство — старшины, сотские, десятские,  смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Избранные  в  должность сельские старосты и  волостные головы утверждались Палатой  государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова —  по представлению окружного  начальника, а сельский староста —  по представлению  волостного правления. В задачу крестьянского общественного  управления входила  охрана общественного  порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный  контроль. Важной сферой его деятельности были дела по врачебному  благоустройству, народное продовольствие, противопожарные мероприятия,  управление хозяйством, сбор податей, контроль за выполнением повинностей,  прежде всего рекрутской.

Местное самоуправление при Александре II

Наиболее  значительные реформаторские преобразования были  осуществлены в начале 60-х  г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного  права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в  действие с 1 января 1864 г.  Положения  о земских учреждениях.

Все  ведомства и службы, занимавшиеся до 1864 г. делами о земских повинностях,  общественном призрении, народном продовольствии (многочисленные комиссии  народного  продовольствия, квартирные комитеты, больничные советы, дорожные  комиссии и т.п.), упразднялись. Из ведения  дворянского самоуправления были  изъяты все дела, относящиеся к  местному хозяйству губерний и уездов. Земская (1864) и городская (1870) реформы  преследовали цель  децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России.  В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы  местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того,  эти органы были под  контролем представительной власти, а обе ветви власти  контролировал Закон. Земства были сторонниками государственной власти,  поддерживали законность и стабильность в обществе. Вторая идея: местное  самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до  60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства,  т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

Желая сделать земства более управляемыми, с преобладанием влияния  в  них господствующих классов, закон  предусматривал, к примеру, деление  избирателей уездов на три курии  для избрания уездного земского собрания.

  Первая  курия включала землевладельцев,  имевших не менее 200  десятин  земли или другого недвижимого  имущества стоимостью до 15 тыс.  рублей;  сюда же включались  и жители, которые имели годовой  доход до 6 тыс. рублей.

  Вторая  курия включала в основном  городских жителей -  домовладельцев, купцов, фабрикантов. Проводили свои  заседания без взаимосвязи   со съездами первой и третьей  курий. Однако в выборах «гласных»  могли  участвовать жители, имеющие  годовой доход до 6 тыс. руб.  или владеющие  недвижимостью  до 4 тыс. рублей (в мелких городах  - до 500 рублей).

 Третья  курия включала крестьян, в отличие  от двух первых курий,  были  многостепенными. От крестьянской  курии в земское собрание нередко  попадали  в гласные не только  представители духовенства, мещане, но даже и помещики.

  Земское  собрание собиралось ежегодно  на одну сессию, не позднее   октября месяца. Сессия продолжалась  десять дней. Губернатор мог ее  продлить.  Председательствовал  на уездном земском собрании  уездный предводитель дворянства. Уездные земские собрания самостоятельно  решали  следующие вопросы:

  —  раскладка внутри уезда  государственных  и губернских сборов, которая  была возложена законом или   распоряжением правительства на  уездные учреждения;  

— составление  предварительных планов для губернских смет о размерах и способах исполнения в  уезде повинностей, отнесенных к разряду губернских, в губернское земское  собрание;

— разрешение на открытие  торгов и базаров;

— предоставление губернским  земским учреждениям  местных сведений и заключений по предметам хозяйства;

— отнесение  проселочных и  полевых дорог  в разряд уездных, а также уездных  дорог в разряд проселочных,  изменение  направления уездных земских  дорог;

— местные  распоряжения и  надзор по указаниям  губернской управы в пределах уезда  по устройству губернских  путей  сообщения, по исполнению потребностей сообщения и взаимному страхованию;

— представление  губернскому  земскому собранию отчета о соответствующих действиях  и др.  

К исключительной компетенции  губернских земских  учреждений относилось:

— разделение на уездные и  губернские: земских  зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей,  заведений общественного  призрения, а также изменения  в этом разделении;

— решения  об открытии новых  ярмарок и о  перенесении или изменении сроков существующих;

— решения  об открытии новых  пристаней на судоходных реках и о перенесении  уже существующих;

— представление  через  начальника губернии ходатайств о перенесении по уважительным причинам земских  дорожных сооружений в разряд государственных;

— раскладка  между уездами  сумм государственных  сборов, возложенная на земские учреждения по закону или  распоряжению правительства;

— рассмотрение и разрешение  затруднений, могущих  встретиться в утверждении смет и раскладок уездных  сборов;

— дела по взаимному земскому  страхованию  имущества от огня;

— рассмотрение жалоб на  действия земских управ.

Положение  1864 г.  не содержало четкого определения  функций земств. Основной их задачей  считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. К возможным, но не всегда  обязательным, занятиям земств по положению относилось:

—  заведование  имуществом, капиталами и денежными  сборами земства, земскими  благотворительными заведениями;

—  попечение  «о развитии народного продовольствия», местной торговли и  промышленности;

—  управление взаимным земским страхованием имущества;

—  участие  в попечении о народном образовании  и народном здравии (в хозяйственном  отношении);

—  раскладка  государственных денежных сборов,  разверстка которых возложена  на земство;

—  взимание и расходование местных сборов.

Из  общих губернских повинностей в  ведении земских учреждений находились:

—  устройство и содержание дорог, мостов, перевозов  и верстовых столбов;

—  наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных  следователей;

—  содержание подвод при полицейских управлениях  и становых квартирах;

—  содержание посредников по специальному межеванию  и канцелярий посреднических  комиссий;

—  содержание местных по крестьянским делам учреждений;

—  содержание статистических комитетов.

Следует  отметить, что земства распоряжались  весьма незначительными средствами. Основным  источником доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми  налогами. Финансовые средства земства были значительно урезаны  при составлении  «Временных правил о разверстании земского сбора между  казною и земством». В 1866 г. было запрещено  облагать  налогами торговые и промышленные предприятия. На основании «Временных правил»  все государственные  повинности из компетенции земств были изъяты.

Земские  управы являлись исполнительными органами земств. Их личный состав избирался  на  первом заседании земского собрания нового созыва. Губернская управа выбиралась  на три года. Кандидатура председателя губернской управы утверждалась министром  внут­ренних дел. Уездная управа состояла из председателя и двух членов.  Кандидатура председателя уездной  управы утверждалась гу­бернатором. В  обязанность управ входило выполнение распоряжений земских собраний. Кроме  того, их обязанности включали: