Правовой статус депутата

     Прежде  всего, речь идет о такой форме работы депутата, как рассмотрение жалоб, заявлений, предложений. Депутат способствует решению вопросов в пределах своих полномочий. Депутат при этом не сможет привлечь кого-либо к юридической ответственности, однако может обратиться в соответствующие инстанции с требованием устранения нарушения и наказания виновных лиц. В случае если рассмотрение конкретного обращения не входит в компетенцию депутата, последний в доступной форме информирует граждан об органах и должностных лицах, рассматривающих обращения граждан, об их компетенции и порядке работы.¹³

     Следующая форма - прием граждан по личным вопросам. Действующее законодательство не устанавливает периодичности и порядка проведения депутатом приемов граждан. Депутат сам определяет процедурные вопросы, связанные с проведением приема. Во время приема граждан депутат, изучая общественное мнение, выявляя нужды и запросы избирателей, разъясняет населению решения представительного органа, законодательные акты органов государственной власти, знакомит избирателей с мероприятиями, направленными на поддержание материального и культурного благополучия населения, на удовлетворение их необходимых потребностей.¹⁴

     Действующее федеральное законодательство о  статусе депутата не определяет, что  последний обязан информировать  избирателей о своей деятельности. Думается, что такая норма должна быть заложена в Законе о местном самоуправлении. Кроме того, в настоящее время в законах о правовом положении депутата отсутствует такой институт, как наказы избранникам народа. Между тем Закон "О статусе народных депутатов в СССР" предусматривал подобную норму: избиратели дают наказы своим депутатам. Совет рассматривает наказы, одобренные собраниями избирателей, утверждает план мероприятий по выполнению наказов, учитывает их при разработке планов экономического и социального развития и составлении бюджета, организует выполнение наказов и информирует граждан об их реализации. Наказы представляли собой нечто подобное сегодняшним предложениям. Однако не любое предложение являлось наказом, а только то, которое имело важное общественное значение и было принято на собрании избирателей. Именно через наказы осуществлялась постоянная организационная связь между депутатами и населением. Мы полагаем, что этот опыт заслуживает применения в настоящее время.

     О характере решаемых депутатами вопросов можно судить по их деятельности в Темрюкском районе Краснодарского края. Так, депутат И.А. Аракчеева привлекла финансовые средства для замены окон и ремонта женской консультации поликлинического отделения центральной районной больницы. Депутат постоянно оказывала помощь предприятиям социальной сферы Таманского поселения, проявляла заботу о стариках, ветеранах. Депутат В.П. Курбанов оказал содействие в установке отдельного телефона для пользования сетью Интернет в компьютерном классе МОУ СОШ N 17 п. Ильич. Депутат Ю.А. Новоселов оказал консультативную помощь более 300 избирателям по вопросам водоснабжения, землеустройства. Депутат М.А. Разиевский оказал реальное содействие в решении вопросов Ахтанизовского поселения по асфальтированию дороги, телефонизации для ветеранов, газификации церковного прихода, строительству детского сада, утеплению труб отопления в суровое зимнее время, обеспечению школы тренажерами и спортинвентарем, а для детей из детских садиков - бесплатными новогодними подарками, оформлению подписки на газеты для ветеранов. Также проходят встречи депутатов местного самоуправления с жителями сельских поселений. Так, в станице Голубицкой состоялось собрание пенсионеров и ветеранов войны, труда и правоохранительных органов. На собрании рассматривались вопросы об экономическом развитии станицы и мерах по социальной защите людей пожилого возраста. Ветераны и пенсионеры приняли решение активно участвовать в поддержании санитарного состояния территорий, относящихся к их домовладениям, вести решительную борьбу с лицами, разводящими антисанитарию, и просить администрацию поселения более строго реагировать на нарушения общественного порядка в период курортного сезона.¹⁵

     С полномочиями депутатов представительных органов местного самоуправления неразрывно связан вопрос и об их ответственности. Согласно ст. 71 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основания наступления таковой перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований согласно настоящему Федеральному закону. Следует согласиться с тем, что ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность депутатов перед населением в результате утраты доверия, а также перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством¹⁶. При этом порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей.

     Наличие системы комиссий и (или) комитетов является одной из особенностей внутренней организации представительного органа муниципального образования. Во многих муниципальных образованиях представительные органы образуют постоянные комитеты (комиссии) из числа своих депутатов. Такие комитеты и комиссии образуются в целях разработки базовых, концептуальных предложений по реализации полномочий представительного органа муниципального образования, предварительного рассмотрения проектов правовых актов и их подготовки к рассмотрению представительным органом, а также рассмотрения иных вопросов, отнесенных к ведению представительного органа. Представительный орган муниципального образования может создавать временные комиссии из числа депутатов. Временные комитеты (комиссии) создаются для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок.

     Решение об образовании или о ликвидации комитета (комиссии) оформляется решением представительного органа муниципального образования.

     Заседания представительного органа муниципального образования. Заседания являются основной формой деятельности представительного органа муниципального образования. Они созываются председателем представительного органа, как правило, не реже одного раза в месяц, по утвержденному графику. Внеочередные заседания созываются по инициативе главы муниципального образования, председателя представительного органа либо по требованию определенного числа депутатов.

     Заседания представительного органа являются открытыми. Открытость заседаний гарантируется  возможностью присутствия на них заинтересованных лиц. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, представительный орган муниципального образования вправе проводить закрытые заседания. Продолжительность и порядок проведения заседаний представительного органа определяются регламентом данного органа. Первое заседание представительного органа муниципального образования, как правило, открывает старейший по возрасту депутат, который ведет заседание до избрания председателя данного органа.¹⁷

     На  заседаниях представительного органа муниципального образования каждый депутат имеет один голос. На заседаниях представительного органа муниципального образования решения по рассматриваемым вопросам принимаются в основном открытым голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Голосование может осуществляться также с использованием электронной системы подсчета голосов (в случае наличия такой технической возможности).

     Для совместной деятельности и выражения  единой позиции по вопросам, рассматриваемым  представительным органом муниципального образования, депутаты могут образовывать депутатские объединения (фракции и депутатские группы). Депутат вправе состоять только в одном депутатском объединении.

     Депутатское объединение, сформированное на основе политического объединения, прошедшего в представительный орган муниципального образования по избирательному округу, как правило, именуется фракцией. Депутаты, не состоящие во фракциях, вправе образовывать депутатские группы. Фракции и депутатские группы обладают равными правами.

     3.  Участие депутата представительного органа местного самоуправления в нормотворческой работе 

     Важнейшей формой деятельности депутата представительного  органа местного самоуправления является непосредственная работа его в представительном органе местного самоуправления. Последняя реализуется в следующих основных формах: участие в сессиях (пленарных заседаниях) представительного органа, членом которого является депутат; участие в работе образуемых в представительном органе местного самоуправления комитетах и комиссиях. Как ни странно, несмотря на многолетнюю практику деятельности представительных органов власти разных уровней, до сих пор нет четких понятий "заседание представительного органа" и "сессия представительного органа". Конечно, принципиального значения данное обстоятельство не имеет, однако, на наш взгляд, определенность все же должна быть. В литературе доминирует позиция, согласно которой сессия представляет собой совокупность заседаний¹⁸. В одном из комментариев к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) употребляется также термин "пленарное заседание"¹⁹. Исходя из общепринятой практики, мы полагаем целесообразным вести речь о "сессии" и "пленарном заседании", имея в виду, что сессия состоит из одного или нескольких пленарных заседаний.

     При этом депутат обязан участвовать  в работе пленарных заседаний  представительного органа местного самоуправления. Неучастие в работе очередных сессий должно быть исключительным и может быть обусловлено только уважительными причинами, в числе которых, на наш взгляд, должны быть: а) неудовлетворительное состояние здоровья депутата и другие причины личного характера (болезнь близких, участие в судебных разбирательствах и др.); б) отсутствие, связанное с выполнением депутатом своих полномочий по решению вопросов местного значения; в) отсутствие, связанное с выполнением мероприятий высокой общественной и государственной важности.

     В этом контексте следует отметить следующее. В правовых актах, указывающих на обязанность (право) депутата представительного органа местного самоуправление участвовать в работе представительного органа, обычно не указывается, что речь идет в обязательном случае только о личном участии депутата в работе представительного органа. Как нам представляется, данное обстоятельство необходимо закреплять нормативно. Личное участие означает, что депутат не может кому бы то ни было делегировать свои полномочия народного представительства. Избиратели избирали в качестве депутата именно этого человека со всеми его личностными и социальными характеристиками, и презюмируется, что именно этот человек будет выражать их интересы.

     На  наш взгляд, здесь полная аналогия с общим избирательным правом - не может избиратель кому-либо передать свое право голосовать за того или иного кандидата (советские времена, когда один член семьи мог взять избирательные бюллетени за других членов семьи и за них проголосовать, уже давно канули в Лету). Так, в ч. 4 ст. 64 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"²⁰ указывается, что "каждый избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей, участников референдума не допускается". В юридической литературе в этой связи указывается, что это обеспечивает реализацию принципов избирательного права, тайного голосования, свободного волеизъявления граждан. Из положений данной статьи Закона следует, что избирательный бюллетень не может быть выдан иному гражданину, кроме избирателя, предъявившего документ, удостоверяющий личность, и расписавшегося в получении бюллетеня; незаполненный бюллетень ни при каких обстоятельствах не может быть передан одним избирателем другому избирателю или постороннему лицу.²¹

     Иначе говоря, это личное неотчуждаемое  право. Так и с депутатскими полномочиями - депутат на пленарном заседании  обладает своеобразным избирательным правом, только в отличие от избирателя он реализует его в продолжаемом режиме, выбирая каждый раз тот вариант решения при голосовании, которое именно он считает нужным. В беседах с депутатами представительных органов местного самоуправления несколько раз приходилось слышать о том, что, дескать, если он, депутат, заранее уже ознакомился с проектом решения и определил свою позицию, то вовсе не обязательно ему лично присутствовать на пленарном заседании, чтобы "нажать на кнопку" - это может сделать и другой депутат, и даже технический работник, важно, чтобы была выявлена воля самого депутата. При этом некоторые депутаты ссылаются на опыт Государственной Думы ФС РФ, где во время голосования нередко депутаты голосуют ("нажимают на кнопки") друг за друга.

     Мы  полагаем, что такого рода доводы не могут быть приняты. Предварительное  ознакомление, как нам представляется, является самим собою разумеющимся этапом перед принятием решения  по существу - как можно высказывать  позицию депутату, если он заранее  не проработал, не осмыслил предлагаемый проект, учитывая, что, как правило, речь идет о достаточно сложных и объемных нормативно-правовых актах, особенно в крупных городских округах? С этой целью среди прочего создаются комитеты и комиссии представительного органа (о них несколько ниже). Суть же обсуждения на пленарном заседании заключается в том, что депутаты излагают свои точки зрения при непосредственном общении - общении наделенных народным доверием депутатов. Идет дискуссия не просто между авторами различных точек зрения, а между носителями народного представительства. И это меняет ситуацию принципиально. Один выразитель интересов населения выслушивает другого носителя интересов населения. В результате принимаемого большинством депутатов решения определяется равнодействующая, которая объективно в наибольшей степени отражает интересы населения муниципального образования по каждому из вопросов, требующих общего голосования депутатов, а это всегда наиболее важные вопросы местного значения. Как видно, дело вовсе не в том, чтобы просто "нажать на кнопку" за отсутствующего депутата.

     В процессе работы в представительном органе депутат имеет вполне конкретные права и обязанности, которые  регулируются на региональном и муниципальном  уровнях. Так, в соответствии со ст. 35 действующего Регламента городской Думы Краснодара²² депутат в рамках реализации своего права на нормотворческую деятельность: вносит в Думу проекты решений и поправки к ним на рассмотрение в порядке, установленном Регламентом; вносит в Думу на рассмотрение предложения о внесении изменений в действующие решения Думы; вносит предложения главе муниципального образования "Город Краснодар" о внесении изменений в муниципальные правовые акты главы муниципального образования "Город Краснодар"; депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комитетом, членом которого он является; депутат, не являющийся членом соответствующего комитета, имеет право участвовать в работе комитета с правом совещательного голоса.