Правовой статус главы местного образования

     Постановление главы муниципального образования - это правовой акт, издаваемый главой муниципального образования для  разрешения наиболее важных и принципиальных вопросов развития и жизнедеятельности  муниципального образования, использования  муниципальной собственности и финансовых ресурсов.

     Кроме того, и постановления главы муниципального образования не всеми правоведами  признаются в качестве нормативных  актов, поскольку одним из признаков  классического нормативного акта является то, что он должен быть установлен государством. Однако, по нашему мнению, следует согласиться с С.Г. Соловьевым в том, что такой подход является предельно формализованным, так как основан только на дефинициях, сформулированных применительно к несколько изменившимся условиям. В настоящее время следует учитывать, что органы местного самоуправления, и в том числе глава муниципального образования, наряду с органами государственной власти, конституционно признаны в качестве субъектов, наделенных властными полномочиями. Именно этот показатель публичного образования, является основным при определении полноправных субъектов нормотворчества³³.

     Закон № 131-ФЗ определяет, что глава муниципального образования издает постановления и распоряжения только по вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования либо решением представительного органа муниципального образования. А руководитель местной администрации издает акты индивидуального действия (распоряжения) и приказы по вопросам организации внутренней деятельности местной администрации только в пределах, установленных уставом либо представительным органом (п.6 ст. 43).

     Выборный  глава муниципального образования  как должностное лицо, возглавляющее  администрацию и наделенное собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования, может в значительной мере блокировать деятельность местного представительного органа, принимая нормативные акты по вопросам, не входящим в исключительную компетенцию представительного органа. Поэтому законодатель и определил, что взаимоотношения главы муниципального образования и выборного представительного органа должны определяться на основе федерального законодательства и законодательства субъекта РФ уставом муниципального образования, иными муниципальными нормативно-правовыми актами.

     Иначе говоря, в уставе муниципального образования  должны найти свое отражение следующие  моменты: 1) объем и разграничение  нормотворческих полномочий местного представительного органа и главы  муниципального образования; 2) механизм разрешения правовых коллизий, возникающих между нормативными актами, принятыми местным представительным органом и главой муниципального образования.

     Формула о вступлении в силу актов главы  муниципального образования после  их опубликования не означает, что они начинают действовать в день их опубликования или на следующий день. Могут быть обстоятельства, требующие перерыва между моментом опубликования актов и вступлением их в силу. Поэтому в некоторых уставах закрепляются сроки вступления в силу актов после их обнародования.

     Закон № 131-ФЗ включил отдельным пунктом  в полномочия органов местного самоуправления «учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации» (ст. 17). Таким образом, становятся беспочвенными споры о том, где должны быть опубликованы нормативно-правовые акты главы муниципального образования.

     2.3 Ответственность главы муниципального  образования

     В настоящее время, как и многие другие институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе своего становления. Следует признать, что механизмы подотчетности лав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.

     Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления» устанавливают общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым наступает юридическая ответственность, можно утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более подробное рассмотрение правового статуса главы муниципального образования позволяет выделить еще один орган, перед которым он ответственен - представительный орган местного самоуправления.

     В зависимости от вида юридической  ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется только к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным служащим.

     Таким образом, в соответствии с действующим  законодательством в отношении  главы муниципального образования  применяются различные виды ответственности, которые, как отмечает Н.В. Постовой, представляют собой наступление неблагоприятных последствий, применяемых к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений³⁴.

     По  мнению Е.С. Шугриной, «каждая отрасль  права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, включая и меры ответственности. Наличие мер ответственности – такой же признак отрасли, как «собственные» общественные отношения, «свои» нормы, данные отношения регулирующие». На основе этого конституционная ответственность определяется как ответственность за ненадлежащее осуществление государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Следуя этой логике, муниципально-правовая ответственность может быть определена как ответственность за ненадлежащее осуществление муниципальной власти (в формах представительной и непосредственной демократии). Поэтому, представляется верным отнесение ответственности органов и должностных лиц, в том числе главы муниципального образования, перед государством к конституционно - правовой, а перед населением - к муниципально-правовой³⁵.

     К муниципально-правовым санкциям относится  отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям – признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.

     Ст. 76 Закона № 131-ФЗ закрепляет отношения  ответственности между главой муниципального образования с одной стороны и физическими, юридическими лицами с другой. Как представляется, это отношения ответственности иного порядка. Физическим и юридическим лицам Закон предоставляет не столько контролирующие полномочия, сколько гарантирует защиту их конституционных прав и законных интересов. Так, например, действия и решения главы муниципального образования, нарушающие права и интересы граждан, причиняющие ущерб физическим и юридическим лицам, могут быть обжалованы в суд. В данном случае, субъектом оценки действий главы муниципального образования выступает суд, а не физические и юридические лица. Физические и юридические лица не обладают полномочиями властного воздействия на главу муниципального образования. Субъектом, наделенным полномочиями властного воздействия на субъекта ответственности, выступает суд, т. е. государственный орган. В науке муниципального права считается общепризнанным тот факт, что ответственность перед юридическими и физическими лицами является ответственностью гражданско-правовой. Ее основанием является незаконное действие (бездействие), в том числе принятие актов, противоречащих закону. Данная ответственность выражается в форме возмещения убытков, то есть содержание ответственности исключительно материальное³⁶.

     Глава муниципального образования может быть привлечен также к административной и уголовной ответственности, но не одна из них не является ответственностью перед физическими или юридическими лицами, а также населением. Эта ответственность наступает в судебном порядке, налагается органами внутренних дел и выходит за рамки гражданско-правовой, является ответственностью перед государством.

     Рассматривая  вопрос ответственности глав муниципальных  образований, следует сказать, что закон в первую очередь регулирует ответственность главы муниципального образования перед населением муниципального образования (ст. 71) - основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования, то есть муниципально-правовую ответственность. От имени населения муниципального образования может выступать представительный орган местного самоуправления, избранный непосредственно населением. Поэтому, по мнению Е.С. Шугриной, с которым стоит согласиться, разновидностью муниципально-правовой ответственности является и ответственность перед представительным органом³⁷.

     Как средство воздействия на главу муниципального образования предусматривается  возможность его отзыва избирателями. В Законе № 131-ФЗ в статье 71 предусматривается, что основания наступления ответственности  выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом. Население муниципального образования вправе отозвать выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом. Статья 24 указанного закона определяет также, что голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума. Основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Основаниями для отзыва могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

     Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления как проявление прямого волеизъявления граждан основывается на Конституции РФ (ч. 2 ст. 130) и является одной из форм досрочного прекращения полномочий указанных лиц³⁸. Из смысла правовой позиции, выраженной в Постановлении Конституционного Суда от 16 октября 1997г. N 14-П, вытекает, что досрочное прекращение полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления как мера ответственности является мерой конституционной ответственности.

     Конституционный Суд указал, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании. Причем такие законы должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов РФ в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления. Вместе с тем отсутствие закона субъекта РФ об отзыве не может быть препятствием для введения данного института уставом самого муниципального образования и определения порядка осуществления отзыва в соответствии с нормами Конституции РФ. Во избежание необоснованного отзыва, и, прежде всего, произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным³⁹.

     Согласно  правовой позиции, сформулированной Конституционным  Судом применительно к отзыву выборных должностных лиц государственной власти, облегченная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима, в том числе с точки зрения необходимости обеспечения непрерывности осуществления функций выборной публичной власти. Эта правовая позиция распространяется и на институт отзыва выборного должностного лица местного самоуправления.

     Комментируя данное решение, Н.С. Бондарь указывает, что под формулировку «утрата доверия населения», не подкрепленную никакими доводами и аргументами, можно подвести кого угодно, то есть при желании можно свести счеты с неугодным человеком. На словах - действуя «в рамках закона», на деле - попирая этот самый закон, к тому же под флагом борьбы «за интересы избирателей». Вот почему следует добиваться, чтобы выдвигаемое обвинение было настолько конкретным, чтобы его можно было проверить и оценить. «Утрата доверия» должна быть связана с конкретными действиями (или бездействием), принимаемыми мэром решениями, поступками, которые можно подтвердить (или опровергнуть) в судебном порядке⁴⁰.