Содержание

 

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ 1. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

1.1 Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований

1.2 Текущие итоги реформирования в Иркутской области

РАЗДЕЛ 2. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УСТАНОВЛЕНИЮ СТАТУСА И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Эффекты от реализации реформы для муниципальных образований6

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

 

      ВВЕДЕНИЕ

 

     Реформа местного самоуправления -- одна из наиболее крупных, проводимых в РФ в 2004 году. К новой редакции закона о местном самоуправлении отношение самое противоречивое. Демократические силы видят в нем конструктивный шаг в духе лучших мировых образцов и окончательное освобождение от постоянного страха, оказаться встроенными в бюрократическую вертикаль власти, преследующего российских муниципалов.

     А для кого-то - это лишний повод упорствовать в тотальном нежелании менять что-то к лучшему, ссылаясь на рост бюрократизма во власти. Однако необходимо помнить, что первоначальный план реформы заключался в построении сугубо административной вертикали власти. Вынашивались и периодически вбрасывались конкретные проекты, которые содержали в себе идею о том, что во всех городах свыше 50 тысяч, да и вообще во всех городах, и уж тем более в районах должна быть установлена государственная власть, которая назначается сверху. В этой схеме местному самоуправлению отводилась роль некой общественной деятельности, которая должна быть спущена на уровень микроскопических поселений, а в крупных городах - микрорайонов.

     Такая угроза повергала в ужас все муниципальное сообщество, которое полтора года только об этом и говорило. После того как в 2001 году была отбита первая атака, начался поиск решения, как избежать такой реформы, которая уничтожит местное самоуправление на корню. Началось формирование концепции, которая позволяла бы не только сохранить самоуправление, но и дать ему развиться. Концепция эта стала формироваться задолго до того, как была создана президентская комиссия по разграничению полномочий. Усилиями многочисленных экспертов, участвовавших в разработке новой редакции закона о местном самоуправлении, эта концепция нашла в нем свое воплощение.

     В итоге был принят Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его преимущество, по сравнению с действующей системой, - это не просто отказ от идеи властной вертикали, но демонтаж вертикали в сельских районах, где сегодня она существует и процветает. Право на местное самоуправление получат жители села и поселков городского типа, тех малых поселений, которые сегодня такого права лишены. Действующий закон не гарантирует в автоматическом режиме право любых самостоятельных поселений на местное самоуправление. Есть немало поселков и малых городов, которые присоединены или к району, или к крупному городу, не считаясь ни с историей, ни с желанием жителей. Там есть актив, там есть люди, там есть инициатива, там есть доходная база, там есть все, но там нет самоуправления. Даже если бы такие случаи были единичными, закон, который гарантирует это право, стоило бы принять.

     Противники такого низового самоуправления выдвигают следующий аргумент - будет много бюрократии и много депутатов. Но иногда бюрократия - это неизбежное следствие появления прав. Появляются права, появляется и обслуживающий права чиновник.

     Следующее преимущество - это разделение муниципальных образований на типы и создание местного самоуправления на двух уровнях, на поселенческом и районном в сельских районах. Двухуровневая система - универсальный ключ к решению очень многих проблем, которые сегодня существуют в действующем законодательстве. Это решение само по себе можно считать победой демократии, потому что первоначально на уровне района предполагалось осуществлять государственную власть. Но реализация такой схемы неминуемо обернулось бы гибелью местного самоуправления, в том числе и на поселенческом уровне.

     В чем сейчас основная проблема? В том, что все муниципалитеты равны. И главная проблема тут даже не в том, что крупный город и мелкий поселок ставятся на одну доску. Ситуация полного тупика возникает, когда поселок обладает примерно таким же статусом, как и район, на территории которого он находится. Они одинаково могут предъявить права на все ресурсы, на доходную базу, на имущественную базу и на исполнение полномочий. В жизни эта теоретическая коллизия разрешается очень просто - по праву сильного. Район, разумеется, сильнее и он стягивает ресурсы на себя. Следовательно, даже существующее на поселенческом уровне самоуправление абсолютно бесправно. Практически ни в одном регионе, нет местных бюджетов на этом уровне, есть смета. Там же, где муниципалитеты отсутствуют на уровне поселений, права граждан ограничиваются тем, что они избирают главу администрации, а он сидит от них в ста километрах и всем распоряжается. Разделение на типы - это признание разной природы муниципальных образований и возможность дифференцированного подхода и по вопросу полномочий, и по вопросу имущества, и, что самое главное, по вопросу доходных источников.

     РАЗДЕЛ 1. АНАЛИЗ ПРОЦЕССА РЕФОРМИРОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РФ

     1.1 Анализ требований, предъявляемых новой редакцией Федерального закона к определению границ, территорий и установлению статуса муниципальных образований

 

     Предваряя анализ положений новой редакции Федерального закона, устанавливающих требования к формированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так и вновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться на характеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовые наименования:

     городское поселение - город, поселок, городской округ;

     сельское поселение;

     муниципальный район.

     И в действующей редакции Федерального закона, и в новой его редакции указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

     Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

     Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации».

     В статьях 12 и 13 новой редакции Федерального закона, которые согласно Переходным положениям действуют с 8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях к процедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. В Переходных же положениях Федерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24 одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формально порождает «пробельность» положений новой редакции Федерального закона, однако такая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи в переходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки на эту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того, положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.

     Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 «Основные термины и определения», так же как и статья 10 «Территории муниципальных образований» (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

     Обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

     При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

     1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

     2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

     3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

     4. вид населенного пункта;

     5. статус муниципального образования;

     6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

     7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

     8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

     Муниципальные образования второго уровня:

     1. муниципальный район;

     2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

     3. городской округ¹.

     Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

     Важнейшим требованием новой редакции Федерального закона является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.