В значительной степени отношение городов к закону определяется прогнозом будущего статуса города в соответствии с законом. Больше оснований для недовольства у городов, опасающихся утратить свою самостоятельность, не получив статус городского округа. В основном это малые города. Большие и средние города настроены в целом более лояльно, за исключением больших городов, не являющихся центрами субъектов Федерации.

     Проведенный автором дипломного проекта опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области позволил сформулировать мнение о новом законе и связанных с ним реформах. 75% среди опрошенных представляют органы местного самоуправления малых городов. Обработав результаты опроса, мы составили три основных мнения: негативное, нейтральное и позитивное. Рассмотрим последовательно каждое из них.

     РАЗДЕЛ 2. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УСТАНОВЛЕНИЮ СТАТУСА И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

     2.1 Эффекты от реализации реформы для муниципальных образований

     Реформа местного самоуправления позволяет решить несколько стратегических социально-экономических задач. Прежде всего, она касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Создание реально действующей системы местного самоуправления и отделение ее от государственной власти реализуют базовый принцип демократии - непосредственное участие граждан в управлении обществом. Вписав надлежащим образом "демократию на местах" в общую систему государственного устройства, можно существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом заключается основная социально-политическая задача реформы.

     Реформа местного самоуправления преследует несколько важнейших экономических целей. Во-первых, в настоящее время социальные статьи бюджета отражают обязательства перед гражданами государства, главным образом федерального центра. В существенной мере это относится к расходным статьям по ЖКХ и благоустройству территорий, здравоохранению, образованию, культуре, природоохранной деятельности и т.д., т.е. всему, что должно быть объектом управления на местном уровне. Финансирование местных расходов фактически происходит из одного источника - государственного бюджета, как бы он ни назывался - федеральный или региональный. Все изменения в межбюджетных отношениях пока сводились лишь к перекладыванию средств из одного государственного "кармана" в другой. Такое положение неизбежно порождает иждивенческое отношение на местах к социальным расходам. Местные власти стремятся получить как можно больше от вышестоящих инстанций, на которых фактически лежит вся ответственность по выполнению социальных обязательств государства. В отсутствии реальной финансовой базы заключается главное препятствие к развитию местного самоуправления, а ее создание является ключевой задачей.

     Итак, на наш взгляд, реформа местного самоуправления позволит получить муниципальным образованиям три основных вида эффектов: социальный, экономический и финансовый.

     Социальные расходы на местном уровне непосредственно связаны с интересами отдельных домохозяйств, которые поэтому должны непосредственно участвовать в их формировании и финансировании. В радикальном варианте реформы местного самоуправления необходимо ставить вопрос о коллективных обязательствах домохозяйств перед самими собой, что требует прежде всего реального разграничения и передела полномочий в налогово-бюджетной сфере. Только тогда будет возможно перенесение основной части социальных обязательств, подкрепленных дополнительными налоговыми полномочиями, с федерального и регионального уровней непосредственно на места.

     Во-вторых, радикальной реформы местного самоуправления требует государственная стратегия экономического роста, направленная на создание благоприятных условий для предпринимательской активности в малом и среднем бизнесе. Как и процессы формирования социальных расходов, развитие бизнеса непосредственно касается интересов домохозяйств, поскольку создает рабочие места и дополнительные доходы для населения. Реформа местного самоуправления могла бы весомо дополнить давно назревшие шаги по радикальному снижению налоговой нагрузки и административного давления на бизнес.

     Как известно, российская налогово-бюджетная система характеризуется огромным перекосом между социальными обязательствами государства и возможностями их ресурсного обеспечения. Многие законы, предусматривающие права граждан в социальной сфере, принимались еще в советские времена и отражали идеологические лозунги социализма. Социальное законотворчество продолжилось в рыночную эпоху, причем процесс формирования обещаний даже усилился из-за конкурентной борьбы политических партий и групп. По этой причине социальные обязательства государства принимались в основном на уровне федеральной представительной власти. Исполнение же многих принятых законов возлагалось на региональный и муниципальный уровни без должного финансового обеспечения.

     К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу, речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Данные стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения.

     Причина такого положения в том, что систему минимальных социальных стандартов трудно встроить в существующие бюджетные отношения, основанные на сметном принципе финансирования. Расходы привязываются к существующим объектам социальной сферы, а их конечными реципиентами является значительная часть населения. При этом у местных властей отсутствуют стимулы к экономии затрат и получению дополнительных доходов.

     В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам, как ЖКХ или природоохранная деятельность. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать исходя из подушевого принципа, а не из привязки к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей.

     В таком случае социальные обязательства местных властей сверх минимального стандарта будут обеспечиваться дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах. Уровень качества и размеры предоставляемых социальных услуг окажутся напрямую зависимыми от полученных доходов. Если местные власти не в состоянии профинансировать расходы, не относящиеся к минимальному стандарту потребления (к примеру, уборку улиц, благоустройство территорий, содержание образовательных, воспитательных и культурных учреждений современного уровня), то это становится проблемой населения, избирающего и контролирующего местную власть, а не государственных органов.

     Выше подчеркивалось, что социальные обязательства должны приниматься и финансироваться там же, где они реализуются, т.е. на местном уровне. В этом мы видим также путь решения проблем социального обеспечения, о которых правительство говорит много лет (например, отсутствие адресной направленности социальных программ в части пособий, выплат и льгот). На местном уровне проще разграничить обеспеченные и необеспеченные слои населения и проконтролировать выделение помощи только нуждающимся группам. Важно, чтобы права контроля в этой сфере делегировались в полной мере местным властям, иначе будет трудно избежать несогласованности различных направлений в области социального обеспечения.

     Для реализации данного подхода необходимо предоставить местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы. Либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в разряд депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках минимальных социальных стандартов. Либо же они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня при условии предоставления дополнительных налоговых прав, т.е. налоговой автономии. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяются на местном уровне.

     Введение права выбора налоговой автономии создаст на местном уровне стимулы к выходу из “депрессивного” состояния. Иначе в принципе нельзя будет устранить мотивацию для необоснованного увеличения социальных расходов и создать стимулы к получению дополнительных доходов. В рамках налоговой автономии возможен реальный контроль снизу над расходами местных администраций, которые в существующих условиях плохо связаны с решением социальных задач.

     Расширение налоговой автономии местных властей должно подчиняться жестким ограничениям. Для начала необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Иначе местным властям, не имеющим большого опыта принятия самостоятельных решений, трудно будет подавить соблазн получения "быстрых и легких" денег с бизнеса. Такое недальновидное поведение, очень вероятное на начальных этапах реформы, подорвет стимулы к экономической деятельности и инвестициям.

     Кроме того, опора на местное производство в качестве базы налогообложения не устранит причины крайней неравномерности в распределении налоговых доходов по территориям. Наоборот, скорее всего дифференциация между территориями и населенными пунктами по среднедушевым размерам бюджетных доходов усилится. Это, в свою очередь, сохранит необходимость в перераспределении доходов, а значит, принципиально нельзя будет устранить иждивенчество на местах. Возможен также и дополнительный отрицательный эффект: в результате налоговой конкуренции за денежные потоки между местными образованиями могут возникать "бюджетные дыры" в виде внутренних офшорных зон.

     По этим причинам основную налоговую нагрузку на местном уровне должны нести непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Это обеспеченные слои населения, определенные по понятным критериям (например, с пороговым душевым доходом выше среднего уровня). Выбирая тот или иной уровень налогообложения, эти социальные слои сами должны будут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Основным принципом принятия решений в данном случае является участие в общественном выборе только тех домохозяйств, которые на равных правах финансируют общественные проекты. Такой механизм позволит уменьшить стимулы к "паразитическому" поведению домохозяйств. Именно в соотнесении прав выбора и финансового участия, на наш взгляд, заключается экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора, основанных на личном финансовом участии, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.

     Теперь изменится и состав консолидированного бюджета субъекта РФ, например бюджет Иркутской области представлен на рисунке 3.1). 

     Рисунок 3.1. Консолидированный бюджет Иркутской области 

     Для реализации налоговой автономии необходимо передать в распоряжение местных властей достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем закрепляются наиболее устойчивые источники доходов. Исходя из принципа самофинансирования социальных расходов в рамках налоговой автономии, таковыми для системы местного самоуправления представляются подоходный налог и налог с продаж.

     Оба эти налога ложатся на непосредственных пользователей социальных благ, при этом налог с продаж косвенно охватывает недекларируемые доходы граждан. Поэтому его полная отмена с 1 января 2004 г. представляется нам преждевременной. Для проведения реформы местного самоуправления имело бы смысл пойти на снижение на 4-5% ставки НДС, допустив введение налога с продаж на местном уровне. Замена одного налога другим в данном случае вытекает из объективных трудностей администрирования НДС на муниципальном уровне. Таким образом, в ходе процессов реформирования не только местного самоуправления, но и социальной реформы меняется и структура налогообложения по уровням бюджетной системы (рисунок 3.2).  

     Рисунок 3.2. Количество налогов и сборов по уровням бюджетной системы, шт. 

     Компенсация снижения НДС введением близкого по экономической природе налога с продаж будет означать передачу налоговых полномочий с федерального уровня на места и должна сопровождаться переносом соответствующей части социальных обязательств (сверх минимальных стандартов).

     Поэтому крайне важно, чтобы готовящееся межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки исходило прежде всего из целей реализации реформы местного самоуправления, а не диктовалось сиюминутными интересами фискальных властей. Если повышение социальных обязательств местных властей не будет сопровождаться адекватным увеличением их налоговых прав, то о налоговой автономии можно забыть. Допуская такую автономию, государство должно быть достаточно последовательным и не бояться свободы выбора на местах. Данный подход подразумевает достаточно широкие возможности налогового законотворчества на местах (включая даже некоторые экзотические формы и методы налогообложения домохозяйств), коль скоро это происходит в рамках самоуправления и не затрагивает бизнес.