Земские и городские реформы местного самоуправления в России

1. Земские и городские реформы местного самоуправления в России

Развитие  местного самоуправления до земской  и городской реформ Александра II

В царской России развитие местного самоуправления началось после  проведения Александром II земской и городской реформ, но зарождение данного института произошло гораздо раньше.

Можно сказать, что с XVI века в России начинается поэтапное становление местного самоуправления. Обозначим основные исторические вехи в данном вопросе.

XVI в.: замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления – губными и земскими учреждениями (последние введены в 1555 г., указом Ивана IV). Главная обязанность земских и губных властей – сбор налогов. Второстепенные полномочия: полицейские, финансовые, экономические. Также они осуществляли судебную власть.

XVII в.: бюрократизация местного самоуправления – чиновники – воеводы, назначаемые центральной властью, вытеснили «выборных людей» и фактически сделались бесконтрольными начальниками областей и уездов. Правда, земские органы сохраняют самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Петр I: 1699 г. – образование Бурмистерской палаты, которая являлась одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления Земскими избами в других городах государства (власть последних распространялась на все недворянское, но свободное население). В 1718-1724 гг. Земские избы были заменены магистратами. Эти меры имели своей целью устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин. На них возлагалась обязанность наблюдения как за раскладкой государственных сборов и пошлин, так и за их сбором. Но права самообложения и самостоятельного расходования собранных сумм магистраты не получили. Как и земские избы, магистраты являлись почти исключительно учреждениями судебными и административно-финансовыми. Причем суд был отделен от администрации: губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение его решений. При преемниках Петра I упраздняются магистраты, единственными носителями власти на местах становятся губернаторы и воеводы, хотя в городах и уездах сохраняется несколько выборных должностей, находящихся в полном подчинении воеводам.

Екатерина II: Бесчисленные злоупотребления администрации и широко распространившееся недовольство населения заставили Екатерину II обратить пристальное внимание на проблему самоуправления. В последней четверти XVIII в. Были заложены основы самоуправления, во многом определившие его структуру на весь последующий период вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775-1780 гг.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Жалованная Грамота на права и выгоды городам Российской Империи (Городовое Положение) (1785г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном. Учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для управления сословными делами вводились должности предводителей губернского и уездного дворянства. Разделив империю на губернии и уезды, поставив во главе губерний наместников и создав органы местного самоуправления, где заседали наряду с коренными чиновниками и местные выборные люди, Екатерина стремилась провести принцип децентрализации власти и создать отдельные самоуправляющиеся единицы на местах. Создавались и земские суды: верхние (губернские) и уездные, состоящие из выборных членов от дворянства. В городах судебная функция осуществлялась выборными магистратами. Для суда над крестьянами учреждалась нижняя (в уездах) и верхняя (в губерниях) расправы. Плюс ко всему был создан так называемый «совестный суд», где судили не по букве закона, а по внутреннему убеждению судей.

В городах за магистратами была оставлена судебная функция, также  были созданы общая городская  дума (представительный орган) и ее исполнительный орган – шестигласная дума.

Примечательно, что в уездах дворянство избирало земского исправника или капитана, под председательством  которых действовал нижний земский  суд, хотя ни о какой независимости данных выборных лиц от губернатора или губернских чиновников никто и не помышлял.

Значение реформ Екатерины  трудно переоценить: если реформы Петра, при отдельных попытках вызвать  общество к проявлению самодеятельности, в общем сводились к централизации и насаждению бюрократизма, то законодательные акты Екатерины были направлены на децентрализацию власти и создание местного общественного управления, с которым приходилось разделять свою власть коронным чиновникам.

Земская и городская реформы Александра II

Поворотным пунктом во внутреннем развитии России явились  реформы Александра II, т.к. бюрократия вынуждена была подчиниться тем ограничениям, которые они внесли. Это и крестьянская реформа (Манифест и Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.).

Отметим, что после отмены крепостного права крестьянское общественное устройство в сельской местности представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Но органы крестьянского управления находились под строжайшим контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов. Понятно, что такое положение спровоцировало всплеск недовольства, поэтому Земская реформа Александра II не заставила себя долго ждать. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления.

Согласно Положению о  губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях).

Данное Положение предусматривало  наличие как распорядительных, так  и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные  и губернские земские управы. Уездные  и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались  три курии:

- землевладельцы всех  сословий,

- горожане - собственники  недвижимого имущества в городе,

- сельские общества.

Выборы производились  на трех избирательных съездах, причем у крестьян были выборы косвенные и проводились в несколько этапов: сельское общество направляло представителей на волостные сходы, на которых назначались выборщики. Последние, уже из своей среды, выбирали установленное число гласных уездного земского собрания.

 По существу, в куриальной  системе был заложен сословный  ценз.

В выборах не могли принимать  участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом  и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Не могли быть избраны в гласные  губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и стряпчие, чины местной полиции. Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов.

Губернские земские собрания состояли из гласных, которые избирались уездными земскими собраниями из своего состава на первом заседании: от 6 уездов – 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и  удельных имений. Таким образом, более  высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов  и представительства чинов.

К ведению земств относилось: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства;  устройство и содержание зданий, местных  путей сообщения; земская почта, земские школы, больницы, приюты и  богадельни; развитие местной торговли и промышленности, народное продовольственное  дело; ветеринарная служба и агрономическая служба, взаимное страхование; постройка  церквей, тюрем и сумасшедших  домов; назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных  сборов для удовлетворения земских  потребностей и др.

Земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления  земств, заключения займов, проекты  смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано  губернатором. Отметим, что последующие законы, принятые при Александре II, все больше стесняли земскую деятельность и вводили новые запреты и ограничения.

В отличие от земского самоуправления реформа городского самоуправления началась позднее, со вступлением в  силу Городового положения 1870 г. При этом городское самоуправление создавалось во многом с учетом опыта деятельности земских учреждений. Отличительной особенностью городского самоуправления являлся его бессословный характер. Если при земских выборах предусматривался сословный ценз, то в городских выборах существовал имущественный ценз, поскольку разделить городское население по сословиям было практически невозможно. Правом избирать и быть избранными в городские думы были наделены владельцы недвижимости, купцы, обладатели торговых и промышленных заведений, лица, платившие городские сборы. Были созданы органы городского самоуправления: городская дума (распорядительный) и городская управа (исполнительный). Городская управа, как орган исполнительный, состояла из головы и членов управы, число которых определялось представительным органом. В небольших уездных городах думам было предоставлено право не формировать исполнительный орган, а обязанности его возлагать на голову. Предметы ведения городского самоуправления были во многом сходны с предметами ведения земского самоуправления (за исключением почты, земледельческих дел и т.п.). Кроме благоустройства власти города обязаны были следить за благосостоянием городского населения, за «народным продовольствием», устройством рынков и базаров, за «сохранением народного здравия». Сюда же относились меры против пожаров, ограждение и развитие местной торговли и промышленности, строительство пристаней и бирж, попечение о народном образовании, о театрах, библиотеках, музеях…

Земские и городские органы самоуправления не подчинялись местной  правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной  бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские  органы самоуправления были самостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролю со стороны правительственных органов.

Разработчики реформ находились под влиянием общественно-хозяйственной  теории самоуправления, трактуя земские  учреждения как общественные по своей  сути органы, решающие общественно-хозяйственные  вопросы местной жизни.

Реформы Александра III

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа бюрократического самодержавия. Были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890), и Городовое положение (1892). Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Государственная теория местного управления послужила основой для изменения обозначенных положений. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Реформа 1890 г., благодаря  усилению ценза,  дала дворянам абсолютное преобладание. Состав губернских гласных  в 1897 г. например, по сословиям складывался  так: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%.

Земское самоуправление

Органами губернского  земства являлись губернское земское  собрание (численность гласных – от 29 до 62 человек, председательствовал губернский предводитель дворянства, в состав также входили лица, заседающие в собрании по должности – уездные предводители дворянства, местный управляющий госимуществом и др.) и губернская земская управа (председатель плюс два-шесть членов). Председателем мог быть избран только дворянин или лицо с высшим образованием. В помощь управе избирались комиссии для заведования отдельными вопросами управления.

Земские учреждения уезда  включали: земское собрание и земскую  управу с учреждениями при ней. Земское  собрание уезда состояло из земских  гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным  имуществом, городского головы уездного города и др.). Срок полномочий – три года.

Для осуществления своих  функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.). Земские сборы устанавливались с недвижимого имущества, с документов на право торговли, с проезжающих по земским дорожным сооружениям

Новое Земское Положение  фактически отрицало всякую связь с  идеей местного самоуправления. По положению 1890 г. были лишены избирательных  прав: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной  землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен  принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для  председателя управы, но и для всех членов управы, причем земские собрания лишались права обжаловать неутверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе, и в председатели управ не могли избирать лиц, не имеющих права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст.87 предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усматривал, что данное постановление "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения" (принцип целесообразности).

Но отметим и положительные  приобретения, привнесенные Положением 1890 г.: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств; в) восстановление почти в полном объеме права земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным же мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед Правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен только законом от 2 февраля 1904 г.

Городское самоуправление

Органы: городская дума (гласные, председатель местной уездной управы, депутат от духовного ведомства) и городская управа (от двух до шести  человек). Срок полномочий – четыре года. Компетенция: удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по противопожарным, санитарным вопросам и др.

Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5% - 2% всего городского населения). Вместе с тем сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения и во внутреннем устройстве органов городского управления: управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы, как председателя думы, значительно расширены за счет прав гласных, дума лишена была права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена.