Государственное управление в СССР (1922-1991)

Во-вторых, особенностью системы  управления в военное время было то, что существенно возросла роль органов исполнительной власти. Поскольку  сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней  неоднократно переносились, решения  исполнительных органов воспринимались как законы. В целом советская  система управления выдержала испытания  войной и обеспечила победу над сильным  и организованным противником.

 Система власти, установленная в середине 1930-х  гг., без радикальных изменений просуществовала более полувека¹. Это привело к тому, что уже с начала 60-х гг. в социально-экономической жизни общества стали накапливаться негативные, застойные явления. Новая Конституция, принятая 7 октября 1977г. внеочередной 7-й сессией Верховного Совета СССР десятого созыва, стала ярким проявлением этих тенденций. По-прежнему основой политической системы страны провозглашались Советы, которые стали именоваться Советами народных депутатов. В Конституции больший акцент был сделан на руководящей роли КПСС в обществе и государственном управлении, отражена новая структура национально-государственного устройства, формально расширены функции Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, Советов всех уровней.

Конституция 1977 г. стала видоизмененным вариантом  Конституции 1936 г. и потому не могла внести сколько-нибудь существенных изменений в структуру органов государственной власти и управления, да и не ставила этой цели.

2. Особенности модели государственного управления в годы                Великой Отечественной войны

2.1 Состояние государственного  управления СССР к началу Великой     Отечественной войны

 Состояние государственного управления СССР к началу Великой Отечественной войны характеризуется следующим. Формирование модели государственного управления СССР определила Конституция СССР 1936 года, которая узаконила сложившиеся в стране командно-административные методы управления. Свою роль также сыграла чистки 1937- 1938 гг., в ходе которых были уничтожены многие видные  руководители органов управления всех сфер деятельности. В такой атмосфере система государственного управления в любом ее звене не могла быть высокоэффективной, поскольку обстановка подозрительности и страха порождала неуверенность, сковывала инициативу, выдвигала в руководители пассивных исполнителей директив вышестоящих органов. Все это пагубно отразилось и на управлении Вооруженными Силами страны в предвоенный период и в годы войны.

 В центральном  аппарате и военных округах  шла лихорадочная перестановка  руководящего состава. Перед Великой  Отечественной войной советское  руководство предприняло ряд  шагов по укреплению обороноспособности  страны. К 1939 году сложилась кадровая система комплектования и организации войск, была расширена сеть военных учебных заведений, приняты меры по оснащению войск новой техникой.

Политбюро приняло  специальное постановление, обязывавшее  директоров крупнейших заводов ежедневно  информировать ЦК о выпуске продукции  военного назначения. В мае 1940 года из-за упущений в управлении войсками в ходе советско-финской войны  было принято решение о смене  руководства Наркомата обороны. Решению управленческих задач способствовали также меры, направленные на укрепление трудовой и производственной дисциплины.

2.2 После нападения фашистской Германии на СССР в советском государственном аппарате были произведены необходимые изменения, вызванные военными обстоятельствами. Органы государственной власти и управления, как центральные, так и местные, в годы войны сохранили свои полномочия. Верховный Совет СССР, его Президиум, СНК и наркоматы не распускались, а продолжали действовать. Аналогично было и в республиканских органах, и местных советских учреждениях.

Война наложила отпечаток на работу властных структур, подчинив ее потребностям военного времени. 22 июня 1941 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «О военном положении», которое вводилось  на всей европейской части страны. На этой территории все функции органов  государственной власти и управления в отношении организации обороны, сохранения общественного порядка  и обеспечения государственной  безопасности переходили к военным  властям. Для обеспечения бесперебойной  работы предприятий в военном  режиме вводились чрезвычайные меры регулирования военных объектов, борьбы с эпидемиями, вводились чрезвычайные меры регулирования трудовых отношений. Им предоставлялось право регулировать время работы учреждений и предприятий, привлекать население и транспортные средства для оборонных целей  и охраны народно-хозяйственных  и военных объектов.

 Военные власти могли издавать  постановления, обязательные для  исполнения всего населения, а  также для местных органов власти и общественных организаций. Позднее указами Президиума Верховного Совета СССР военное положение было введено в Грузинской ССР, в некоторых городах Закавказья, по берегам Черного и Каспийского морей, а также на всех железных дорогах, на морском, речном и воздушном транспорте. Введение военного положения на транспорте приравнивало его рабочих и служащих к военным и повышало дисциплину труда, в том числе и путем уголовной ответственности за проступки и преступления. В целях обеспечения своевременного и быстрого решения оперативных вопросов в условиях военного времени 1 июля 1941 г. было принято Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени», в котором наркоматам давалось право распределять и перераспределять материальные ресурсы, разрешать пуск в эксплуатацию строящихся предприятий и их отдельных частей, производить затраты на восстановление разрушенных военными действиями предприятий и жилищ.

 В деятельности Советов и  их исполнительных комитетов  (исполкомов) на первый план выходили  вопросы, связанные с организацией  вооруженной защиты Отечества.  Мобилизация населения, снабжение  Красной Армии вооружением и  обмундированием, создание приемлемых  условий для жизни и труда,  оставшихся в тылу людей –  все эти проблемы решались  партийными и советскими органами. Усилилось слияние их аппаратов. Они совместно решали важнейшие вопросы военной, мобилизационной и хозяйственной жизни.

Деятельность союзных наркоматов,  как органов управления, в связи  с военным временем не сворачивалась, а, наоборот, приобретала новые грани. 1 июля 1941 г. СНК СССР принял Постановление «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». Руководители наркоматов, а также директора заводов, начальники строек получали широкие полномочия в пределах своей компетенции, что способствовало повышению эффективности управления и своевременному решению поставленных перед ними задач.

При Совнаркоме СССР возник ряд главков, ведавших снабжением промышленности: Главснабнефть, Главснабуголь, Главснаблес  и др. Создавались новые подразделения  и в наркоматах. Нужды войны  требовали создания ряда новых союзных  наркоматов. Были образованы наркоматы  по отраслям промышленности, производившим  вооружение: в сентябре 1941 г. был  создан и действовал по октябрь 1945 г. Народный комиссариат танковой промышленности СССР; с ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Народный комиссариат минометного  вооружения СССР, преобразованный из Наркомата общего машиностроения.

В августе 1941 г. было создано  Главное управление тыла Красной  Армии, возглавляемое заместителем наркома обороны. Были созданы военные  советы фронтов, армий, флотов и флотилий. Их возглавлял командующий - председатель Военного Совета.  
Также в начале войны было создано Советское информационное бюро (Совинформбюро).  
В годы войны происходит расширение прав союзных республик. 1 февраля 1944 г. на сессии Верховного Совета СССР был принят закон «О создании войсковых формирований союзных республик». В результате этого постановления Верховные Советы союзных республик учредили наркоматы обороны, назначили наркомов и внесли в связи с этим изменения в свои конституции. Таким образом, общесоюзный Наркомат обороны «в целях усиления оборонной мощи» СССР был преобразован в союзно-республиканский.

Наряду с централизацией управления в годы войны проявилась и другая тенденция во взаимоотношениях центральных властей с республиками. В конце января – начале февраля 1944 года состоялась сессия Верховного Совета СССР, которая 1 февраля 1944 г. приняла  Закон «О предоставлении союзным  республикам полномочий в области  внешних сношений и преобразовании в связи с этим Народного комиссариата иностранных дел из общесоюзного в союзно-республиканский Народный комиссариат». Этот закон был продиктован  стремлением советского руководства  занять более выгодную позицию в  послевоенном устройстве мира. Для  этого необходимо было включить союзные  республики в международную жизнь  как субъекты международного права. В связи с этим законом федеративные республики СССР могли вступать в  непосредственные связи с иностранными государствами и заключать с ними соглашения.

Произошли изменения в  области уголовного права. Большая  ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки (СМЕРШ) передано в состав Наркомата обороны.  
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. утвердил Положение о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий. Расширялись права военных трибуналов. В связи с войной был изменен процессуальный порядок рассмотрения дел в военных трибуналах: жалобы и протесты на приговоры трибуналов не допускались. Приговоры приводились в исполнение немедленно, о приговорах к высшей мере наказания сообщалось телеграммой председателю Военной коллегии Верховного Суда СССР. 8]

2.3  В стране сложилась чрезвычайная обстановка, когда встал вопрос о самом существовании Советского государства. Все изменения в системе управления не могли решить задач военного времени. Поэтому наряду с традиционными формами власти и управления с началом войны были созданы специальные чрезвычайные органы с особыми полномочиями. Чрезвычайными эти органы были потому, во-первых, что их создание не было предусмотрено Конституцией СССР; во-вторых, их полномочия были выше, чем у конституционных органов власти и управления. Уже в первые дни войны стала видна недостаточность предпринятых для отражения агрессии мер. Очевидной становилась необходимость сосредоточения всей полноты власти в одних руках, где бы не было разделения на партийные, государственные и военные органы, где быстро и авторитетно решались бы любые вопросы управления.

Таким органом и стал Государственный  Комитет Обороны (ГКО), созданный  совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и  СНК СССР 30 июня 1941 г. Возглавил ГКО Сталин. 17 сентября 1941 г. ГКО издал постановление «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», по которому с 1 октября 1941 г. вводилось обязательное военное обучение всех граждан СССР мужского пола от 16 до 50 лет. Организация этого обучения была возложена на Наркомат обороны и его органы на местах. В составе Наркомата обороны было образовано Управление всеобщего военного обучения (Всеобуч). Через наркоматы ГКО руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. Упразднен был ГКО Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. ГКО обладал неограниченными полномочиями. Его состав свидетельствовал, что в нем собраны наиболее дееспособные и авторитетные люди из высших партийных и государственных органов, наделенных легитимными властными полномочиями. Несмотря на малочисленность ГКО, условия военного времени не позволяли ему собираться регулярно и в полном составе. Решения принимались председателем или заместителем по согласованию с другими членами ГКО. Постановления Государственного Комитета Обороны имели силу законов военного времени. Все организации – партийные, советские, хозяйственные, общественные – обязаны были неукоснительно выполнять любые постановления и распоряжения ГКО.

В прифронтовых местностях решением ГКО создавались областные  и городские комитеты обороны, которые  объединяли партийную, советскую и  военную власть в регионе. Их деятельность была подчинена интересам обороны. Они руководили созданием народного  ополчения, строительством оборонительных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных  от оккупантов районах. Государственный  Комитет Обороны создавал вспомогательные  органы для усиления контроля за отдельными отраслями промышленности оборонного комплекса. В декабре 1942 года было создано  Оперативное бюро ГКО. Этот орган наблюдал за работой промышленных и транспортных наркоматов, составлял месячные и квартальные планы производства важнейших отраслей промышленности, следил за своевременным снабжением их металлами, углем, нефтью, электроэнергией.

2.4  Претерпели изменения в годы Великой Отечественной войны и Вооруженные Силы СССР. Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны Постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования. 10 июля 1941 г. она была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. Ставка должна была осуществлять стратегическое руководство вооруженными силами страны. Возглавил этот орган и был назначен Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР Сталин.[9]  24 июня 1941 г. Постановлением СНК СССР ЦК ВКП(б) был образован Совет по эвакуации. Совет работал в тесном контакте с наркоматами, при которых были созданы отделы по эвакуации. В июне 1941 года ЦК ВКП(б) и СНК СССР определили порядок вывоза и размещения людских контингентов и наиболее ценного имущества. В сентябре при Совете по эвакуации было создано Управление по эвакуации населения. Наряду с Советом по эвакуации в октябре – декабре 1941 г. действовал также Комитет по эвакуации. Комитет руководил эвакуацией оборудования, запасов сырья и продовольствия. Размещение эвакуированных предприятий и организаций проводилось совместно с органами власти и управления на местах. Наряду с Советом и Комитетом по эвакуации 22 июня 1942 г. Постановлением ГКО была создана Комиссия по эвакуации. Комиссия действовала по осень 1942 года. Также были созданы и действовали такие чрезвычайные органы управления как Комитет по продовольственному и вещевому снабжению и Комитет по разгрузке транспортных грузов.

На первом этапе войны  в силу недостаточной подготовленности страны к активной обороне многие районы СССР оказались оккупированными  фашистскими войсками. Несмотря на жесточайшие репрессии, фашистам не удалось полностью парализовать и ликвидировать советскую систему  управления на захваченной территории. В зоне немецкой оккупации продолжали действовать или создавались  вновь партийные и советские органы. Они опирались на подпольное движение и партизанские формирования.  
Партизанское движение зародилось вскоре после оккупации части советской территории. Однако широкий и организованный размах оно получило после того, как было организовано надлежащее управление партизанскими отрядами и формированиями. 30 мая 1942 г. ГКО принял Постановление «О создании при Ставке Верховного Главного Командования Центрального штаба партизанского движения». В тылу немецко-фашистских войск создавались партизанские края, зоны, где восстанавливались органы советской власти, колхозы, предприятия местной промышленности, медицинские, культурно-бытовые и другие учреждения.