История местного самоуправления

 Но при  всех своих недостатках Положение 1870 г. все же являлось крупным шагом  вперед как по сравнению с предшествующим периодом, так и с той ситуацией, в которой оказалось городское  самоуправление в конце ХIХ —  начале ХХ веков. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вызвало российские города из спячки и придало им ту силу и  значение, о которых лишь мечтали  преобразователи ХVIII века. Оно позволило  говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права, и, несмотря на усиление административных начал 90-х  годов ХIХ столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917 годов³. 

 3. Организация местного  самоуправления в  Советской России.  

 Местное самоуправление в  советский период

 После Октябрьской  революции 1917 г. в стране сложилась  такая система власти, по которой  все представительные органы (сверху донизу) входили в единую систему  государственной власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции  представления о местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять из себя низовое звено единого государственного аппарата.

 Октябрьская революция внесла коренные изменения  в формирование системы местных органов власти и ее структуру.

 В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов  рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

 Но в большинстве  они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру.

 К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

 После упрочения  Советов в губернских и уездных  центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

 Анализируя  законодательство того периода, можно  выделить три характерные черты  присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная  взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

 Процесс перехода государственной власти на местах к  Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и  городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним.

 В Конституции  РСФСР 1918 г. задачи местных Советов  определялись следующим образом:

• проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;
• принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношении;
• разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;
• объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

 Все доходы и расходы местных Советов были поставлены под контроль центра.

 В конце 1919 г. были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали называться коммунами. В Советах были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган - Главное управление коммунального хозяйства.

 Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов  началась осенью 1924 г. с выделения  самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарно-денежных отношений  у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

 В целом же периоду деятельности Советов были присущи:

• некоторая децентрализация единой иерархической советской системы, перераспределение прерогатив в сторону некоторого усиления прав и полномочий ее низовых звеньев;
• расширение социально-экономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;
• попытки более или менее широкого вовлечения в избирательный процесс на местах «трудящихся масс», оживления Советов при сохранении жесткого политического контроля со стороны правящей партии;
• формирование самостоятельной финансово-материальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях реанимации товарно-денежных отношений;
• создание нормативно-правовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

 В 60—80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования  местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

 Но, как отмечают историки, эти нововведения желаемого  результата не дали: свою роль сыграла командно-административная система. Дело в том, что устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.

 Система местного самоуправления в СССР, в том числе  и в Российской Федерации в 80-е  гг. XX в. Характеризовалась следующим  образом. По Конституции СССР 1977 г. местные Советы должны были руководить на своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным строительством; утверждать планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществлять руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивать соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействовать укреплению обороноспособности страны.

 В пределах своих  полномочий местные Советы должны были обеспечивать комплексное экономическое и социальное развитие на их территории; осуществлять контроль за соблюдением законодательства расположенными на этой территории предприятиями, учреждениями и организациями вышестоящего подчинения; координировать и контролировать их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового иного обслуживания населения.

 К исключительной компетенцией местных Советов относится:

• избрание и изменение составов исполнительных комитетов;
• образование, избрание и изменение составов постоянных комиссий Совета, заслушивание отчетов о работе исполкомов и постоянных комиссий.

 Внимание  к проблемам самоуправления в  нашей стране возросло во второй половине 80-х г., когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления. Постепенно стал утверждаться взгляд, что местное самоуправление - это самостоятельный уровень осуществления народом конституционно принадлежащей ему власти, что демократическое устройство общества возможно лишь при отделении местного самоуправления от государственной власти.

 Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих  началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

 Согласно  Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного  самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, уличные, квартальные, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

 Историки, юристы и политологи оценивают «советский период развития и функционирования местного самоуправления в России следующим образом:

 По мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, для  советского периода были характерны:

• во-первых, строгая иерархичность социальных отношений, структуры местных самоуправляющихся единиц (корпораций) обусловила установку на вертикальную подчиненность отдельных институтов. Поэтому уже к осени 1917 г. Советы начали процесс объединения с выработкой соответствующих принципов функционирования по вертикали: волость (или город) - уезд - губерния - область - государство;
• во-вторых, не всегда демократические методы управления корпорацией формировали и соответствующие представления о структуре взаимоотношений как отдельных институтов самоуправления, так и органов местного самоуправления и институтов государственной власти. (Например, местные Советы рассматривали в качестве обязательных для себя решения всех вышестоящих Советов, Всероссийских совещаний и съездов Советов);
• в-третьих, функциональное содержание местной самоуправляющейся единицы (корпорации) - поселка, района и т. д. как, с одной стороны, регулятора политической мобилизации должно было, в конечном итоге, сформировать и двойственное понимание природы Советов. Вместе с тем на развитие Советов, их трансформацию из органов самоуправления в местные органы государственной власти и управления огромное влияние оказали исторические условия России. Одним из первых признаков, показавших изменение принципиальных основ функционирования и деятельности местных Советов, стал отказ от выборов и переход к системе так называемых «освобожденных работников», назначенных на руководящие должности вышестоящими Советами. Наконец, включение Советов в систему государственной власти и превращение страны в республику Советов снизу доверху — изначально противоречили самоуправленческой природе Советов.

 По его  мнению А.Н. Бурова, этот период в развитии местного самоуправления в России отличался  следующими факторами:

 1. Возникновение  «советской» системы местного  самоуправления явилось следствием  творческой активности «трудящихся  масс», их стремлением к истинному  народовластию. Это соответствовало  и доктринальным положениям большевистской  партии с ее тезисом о необходимости  упразднения государства как  такового и переходу к «коммунистическому  общественному самоуправлению».  При этом земское и городское  самоуправление были отвергнуты  как «буржуазный пережиток».

 2. Однако  в противовес доктринальной коммунистической  утопии реальная практика большевизма  пошла по пути конституирования  политической системы тоталитаризма  с его всеохватывающим контролем  общественной и частной жизни  граждан. В рамках сконструированной  тоталитарной общественно-политической  системы местные Советы выступали  в качестве низовой ячейки  жест кой иерархической системы Советов, «узурпировавших» как законодательные, так и исполнительно-распорядительные, а порой и судебные функции.

 3. Упраздненный  «буржуазный» принцип разделения  властей был заменен принципом  единства власти, который на поверку  обернулся диктатом партийного  бюрократического аппарата. В рамках  единого политического процесса  произошло своеобразное расширение  единого субъектно-объектного конструкта («обратная узурпация» у Советов  сколько-нибудь значимых управленческих  функций).

 4. В рамках  целостной политической системы  тоталитаризма местные Советы  реально выступали не в качестве  субъекта, а в качестве объекта властно-управленческого воздействия при решении наиболее важных вопросов, проявляя себя в качестве низовых органов государственной власти. В этом случае они выполняли чисто декоративную функцию маскировки тоталитарной сущности сформировавшегося в России политического режима.

 5. При решении  второстепенных вопросов местной  жизни Советы в ряде случаев выступали в качестве субъекта управленческого процесса, но крайне узкое поле их функционирования не позволяло им выступать в роли реального органа общественной самодеятельности. Такая их функция в известной мере позволяла им компенсировать крайности тоталитаризма, канализируя энергию «трудящихся масс» в прокрустово ложе локальных действий и инициатив, не затрагивающих сущность сформировавшегося общественно-политического режима. В идеологическом плане это создавало у населения местных сообществ иллюзию «народовластия», «сопричастности» делам общества и государства, способствуя, таким образом, стабилизации политической системы тоталитаризма.