Петровские реформы. Реформа государственного устройства

     Из  всего вышесказанного мы видим, что, существовавший в России средневековый  государственный аппарат, являлся  анахронизмом, и требовал немедленного реформирования. 
 

     Государственная реформа Петра I.

     Из всех преобразований Петра центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев. Это и понятно, так как старый приказный аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Поэтому стали создаваться новые приказы, канцелярии. Была проведена областная реформа, с помощью которой Петр надеялся обеспечить армию всем необходимым. Реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов — представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Прежняя система "приказ — уезд" была удвоена: "приказ (или канцелярия) — губерния — провинция — уезд".

     Идею  создания совершенного государственного аппарата Петр вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией  не оставалось, он решился приступить к осуществлению своей мечты. Именно в этот период Петр во многих сферах внутренней политики начинает отходить от принципов прямого насилия к регулированию общественных явлений с помощью бюрократической машины. Образцом для задуманной государственной реформы Петр I избрал шведское государственное устройство.

     Рассматривая  эту реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться  вопроса о степени заимствования  им западноевропейского опыта. Зачастую в исторической литературе эта проблема решается альтернативно: либо оригинальность – либо плагиат. Одни историки считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под  русские условия, адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые  внешние детали вроде термина  «коллегия».

     Шведская  государственная система бала построена  на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, получившего  распространение в Европе XVI – XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, привлекавших Петра. Во-первых, это  функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установление единообразных штатов и жалованья.

     Используя шведский административный опыт и беря за основу шведские образцы, Петр, как  правило, вносил в них обусловленные особенностями России структурные изменения. Иногда же изменения не касались сути дела, а носили лишь косметический характер. Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: «Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с сетуациею сего государства не сходны и оныя ставить по своему рассуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть.

     Реформа государственного аппарата началась в  конце 1717-го в начале 1718 года, когда  Петр I составил своеобразную программу  предстоящих преобразований: он определил  число и компетенции коллегий, назначил в них президентов, обязал их выбрать подручных. Но особенно для  нас интересен документ от 12 декабря 1718 года, озаглавленный: «Реестр коллегиям. О должности, что в которой  управляти надлежит. «Он позволяет  представить нам первоначальную структуру нового центрального аппарата: « 

1. Чужестранных дел (что ныне Посольский приказ). Всякия иностранныя и посольския дела и пересылка со всеми окрестными государствы и приезды послов и посланников и приезды курьеров и других иноземцев;
2. Камор (или казенных сборов). Всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства;
3. Юстиция (то есть расправа гражданских дел). Судные и розыскныя дела; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ;
4. Ревизион. Счет всех государственных приходов и расходов;
5. Воинской. Армия и гарнизоны и все воинския дела,которые были ведомы в Военном приказе и которыя прилучаются во всем государстве;
6. Адмиралтейской. Флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении;
7. Коммерц. Смотреть над всеми торгами и торговыми действиями;
8. Штатс-контор (казенный дом). Ведение всех государственных расходов;
9. Берг и Мануфактур. Рудокопные заводы и все прочие ремесла и рукоделия, и заводы оных и размножение, притом же и артиллерия.»

     Военная, Адмиралтейская коллегии и Коллегия иностранных дел занимали привилегированное  положение в системе государственных  учреждений благодаря тому огромному  значению, которое придавал Петр армии, флоту, дипломатии, а также благодаря  той огромной роли, которую играли в управлении их президенты – первейшие  из первых сподвижников Петра: генерал-фельдмаршал  светлейший князь А.Д.Меньшиков, генерал-адмирал  граф Ф.М.Апраксин и канцлер граф Г.И.Головкин.Эти коллегии возникли не на пустом месте, так как в начале Северной войны создание новой армии, флота, активная дипломатия потребовали иных, отличных от старых, форм организации аппарата. Военный и Адмиралтейский приказы и Посольская канцелярия (Посольский приказ) были четко сориентированы на специализацию. Именно в них, быстрее чем где бы то ни было, прижились коллегиальные методы ведения дел. Все это впоследствии облегчило переход к коллегиям.

     Из  всех коллегий особо выделяется группа финансовых коллегий – основа основ  камеральной системы. Главной фискальной коллегией стала Камер – коллегия, ведавшая всем приходом денег и бюджетным  планированием поступлений. Расход на нужды государства осуществлялся  через Штат-контор-коллегию, игравшую роль центральной кассы, а наблюдение и контроль за расходами за работой  финансовых органов поручался независимой  от других коллегий Ревизион-коллегии. Трехчленное деление фиска имело  огромное значение в государственном  управлении. В старом приказном аппарате эти три финансовые функции –  приход, расход и контроль – осуществлял  практически каждый приказ. Как правило, приказ сам облагал население  налогами, часто шедшими на его  нужды и под его собственным  контролем. Теперь все изменилось –  финансовая «чересполосица» XVII века была существенно потеснена.

     Такое же значение имел факт создания Юстиц-коллегии.Она  заменила сразу несколько судных приказов, отобрала судебные функции у многих приказов несудебного профиля. Произошла резкая унификация, централизация юстиции – ведь для дореформенного периода было характерно смешение управленческих и судебных функций. Теперь, с образованием Юстиц-коллегии, произошла резкая перемена, но ее значение не следует переоценивать, так как по мере уточнения компетенции новой коллегии, из ее ведения «выпали» многие социальные группы населения:горожане, промышленники и работные – отошли в ведение Коммерц-, Берг-Мануфактур-коллегий, Главного магистрата, военными занимались Военная и Адмиралтейская коллегии, монастырскими – Синод и так далее. Все это были издержки сословного строя, существовавшего в России в рамках феодализма.

     Особое  место в системе управления заняли коллегии,ведавшие торговлей и промышленностью, - Коммерц-коллегия, Берг-Мануфактур-коллегия. В 1720 году среди центральных учреждений появился Главный магистрат, основной обязанностью которого было управление городами, включая как судебную, так и административную власть.

     Состав  петровских коллегий при жизни Петра  претерпевал существенные изменения. В 1721 году была образована Духовная коллегия – Синод, который был выведен  из подчинения Сената. В 1722 году из состава  Берг-Мануфактур-коллегии была выведена Мануфактур-коллегия, образована для  управления Украиной Малороссийская коллегия в Глухове, для лучшего управления поместными делами Вотчиную контору Юстиц-коллегии сделали отдельной коллегией – Вотчиной. Ревизион- и Штатс-контор-коллегии были лишены статуса центральных учреждений и стали конторами Сената. Всего в 1721 году было 11, а в 1723 году – 10 коллегий.

     Коллегии  стали основой центральной системы  управления, хотя от старого приказного управления сохранилось много более  мелких учреждений: Дворцовая, Ямская, Печатная, Медицинская, Полицеймейстерская канцелярии, Преображенский приказ и  некоторые другие.

     Постоянно сталкиваясь со знаменитой «московской  волокитой» , характерной для деятельности приказов, Петр пришел к выводу, что  максимальная эффективность работы государственного аппарата может быть достигнута только с помощью детальной  регламентации деятельности каждого  должностного лица и учреждений. Этот вывод царя вполне отвечал камеральной  системе, деятельность которой была бы невозможна без детально разработанного документа – регламента, фиксировавшего все необходимое для существования  бюрократического учреждения: его функции, обязанности чиновников, режим работы, делопроизводство, оплату труда и  так далее. Но Петр «перескакал» западноевропейских теоретиков камерализма. Ему принадлежит  идея создания целой иерархии регламентов. 

   Заключение.

   В целом за время петровского царствования произошла серьезная метаморфоза  внешней политики России: от решения  насущных задач национальной политики она перешла к постановке и  решению типично имперских проблем. Петровские реформы привели к  образованию военно-бюрократического государства с сильной централизованной самодержавной властью, опиравшейся  на крепостническую экономику, сильную  армию.

   Говоря  о значении реформ Петра I, в заключение следует прежде всего отметить, что  они означали начало процесса модернизации и европеизации в мировом масштабе. При сохранении известной преемственности  новая система учреждений, созданных  в России в первой четверти XVIII в., означала в то же время радикальный  разрыв с предшествующей практикой  управления. Административные реформы  Петра воплощали в себе развитие, модернизацию и европеизацию, выступали  первыми в ряду подобных преобразований нового времени, обнаруживая ряд  устойчивых признаков, которые затем  прослеживаются в реформах России и  других стран вплоть до настоящего времени. Среди них — унификация, централизация и дифференциация функции аппарата государственного управления (Наше отечество. Опыт политической истории. М., 1991. С. 91). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Литература:

1. Мунчаев Ш.М., Устинов В.М. История России. -  М 90   М.: Издательская группа ИНФРА • М—НОРМА, 1997.  592с.
2. Евг.Анисимов "Время петровских времен" Лениздат 1989 год.
3. Н.А. Воскресенский "Законодательные акты Петра I" Москва 1945 год.
4. Полное собрание законов Российской империи, СПб, 1838, (5).- т.5; с.601; (6). - т.6, с.591