Реформы местного самоуправления при Екатерине II

     Роль  губернских и уездных предводителей  дворянства с течением времени получала все большее значение. Это были покровители и защитники дворян, всюду охранявшие их монопольные  права и привилегии.

Жалованная  грамота городам 

     Одновременно  с Жалованной грамотой дворянству в 1785 г. была утверждена “Грамота на права  и выгоды городам Российской империи”. Важнейшим ее положением было деление  всех городских жителей на шесть  групп или разрядов. К первой, высшей группе или разряду принадлежали все городские домовладельцы и землевладельцы. Сюда же включены были и владельцы городских строений. Поскольку домами или землей в городе владели главным образом дворяне, чиновники и духовенство, они и составили высший разряд городского населения. Во вторую группу или разряд объединялось купечество всех трех гильдий. Но имущественный ценз для зачисления в купцы был резко увеличен (до 1000 руб.). Горожане второго разряда наряду с уже состоявшимися льготами по уплате подушной подати, по рекрутской повинности освобождались теперь от некоторых казенных служб (продажа соли, вина и т.д.). Первые две гильдии были освобождены от телесных наказаний. И это вновь давало иллюзию их приближения к дворянам.

     Третий  разряд городского населения составляли все ремесленники, записанные в цехи (мастера, подмастерья, ученики). Четвертый разряд - иногородние и иностранцы, проживающие в данном городе. В пятую категорию горожан были зачислены “именитые граждане”. Ими были крупнейшие торговцы и предприниматели с объявленным капиталом более 50 тыс. руб., банкиры с капиталом от 100 тыс. руб. Сюда же входили бургомистры, городские головы, заседатели магистратов и т.п., прослужившие более двух сроков, ученые, художники, музыканты.

     Наконец, о шестом разряде. Это основная масса горожан - простые “посадские люди”. Наиболее острый вопрос о крестьянах, ставших фактическими жителями городов, остался по-прежнему нерешенным. Оставались в действии и все прежние преграды на пути перехода крестьян в городские сословия.

     Наиболее интересная часть законодательства в городах - городское самоуправление. На смену городовому магистрату, совестному суду и ратушам как единственным органам самоуправления пришли теперь “общая городовая дума”, “шестигласная дума” и “Собрание градского общества”.

     Право участия в “Собрании градского  общества” (а его значение в городском  самоуправлении было немаловажным) имели  лишь горожане, имевшие процентное отчисление с капитала (введенное  вместо подушной подати) не менее 50 руб. Это значит, что нужно было иметь капитал не менее 5 тыс. руб. Таким образом, в общее городское собрание могла войти лишь богатейшая городская верхушка. Туда не имели доступ даже купцы третьей гильдии! “Собрание градского общества” избирало городского голову, бургомистров и всех должностных лиц в органах самоуправления. Наряду с “Собранием” в городе существовала теперь “Общая градская дума”. Ее выбирали граждане всех разрядов, но и компетенция думы была не весьма широкой. Она ведала нуждами городского хозяйства и проводила выборы в третий орган городского самоуправления - “шестигласную думу”. Это оригинальное название дал думе ее состав шесть человек от каждого разряда. В думу входил городской голова. В ведении шестигласной думы были нужды населения, городское хозяйство.

     А вот каковы были функции Думы[6]:

     1. доставить жителям города нужное  пособие к их прокормлению  или содержанию;

     2. сохранять город от ссор и  тяжеб с окрестными городами  или селениями; 

     3. сохранять между жителями города  мир, тишину и доброе согласие;

     4. возбранять все, что доброму порядку и лагочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным;

     5. посредством наблюдения доброй  веры и всякимя позволенными  способами поощрять привоз в  город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может;

     6. наблюдать за прочностию публичных городских зданий, стараться о построении всего потребнаго, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, анбаров, магазейнов и тому подобнаго, что может быть для города потребно, выгодно и полезно;

     7. стараться о приращении городских доходов на пользу города и для разпространения заведений по приказу общественнаго призрения;

     8. разрешать сомнения и недоумения  по ремеслам и гильдиям в  силу сделанных о том положений. 

     Дума  состояла из городского головы и 6 гласных, отчего называлась «шестигласной».

     Шестигласная  дума формировалась из общей городской  думы, которая в, свою очередь, состояла «гласных от настоящих городовых  обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородных  и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских». Процесс формирования общегородской думы представителями каждого из сословий также был описан в жалованной грамоте. Вот как должны были выбирать гласных гильдии:

     «Чтоб составить голос гильдейской, голоса от гильдии собирается всякие три года каждая гильдия и выбирает по балам одного гласнаго каждой гильдии. Каждый гласный явиться должен у городскаго главы.»

     Таким образом, выборы в общегородскую думу проходили раз в три года. Эта дума формировала шестигласную думу из своих гласных. Шестигласная дума должна была заседать минимум раз в неделю. Городской глава избирался непосредственно «городским обществом»:

     По  силе 72-й статьи учреждений по городам  и посадам городской глава, бургомистры  и ратманы выбираются обществом  городским чрез всякие три года по балам; старосты же и судьи словеснаго суда выбираются тем же обществом всякой год по балам.

     В думу нельзя было избирать лиц моложе 25 лет, а также тех, кто не имеет  капитала, «с которого проценты ниже пятидесяти рублей». В тех городах, где соответствующих  капиталов не водилось, дозволялось снизить имущественный ценз.

     50 рублей того времени – много  это или мало? Для сравнения:  по утвержденным Екатериной II штатам минимальные оклады, получаемые копиистами (переписчиками бумаг), в уездных учреждениях составляли 30 рублей, в губернских — 60, а в центральных и высших учреждениях — от 100 до 150 рублей в год. При низких ценах на продукты питания, и прежде всего на хлеб (десять-пятнадцать копеек за пуд), такое жалованье не было нищенским. Наместники, губернаторы и вице-губернаторы получали от 1200 до 6000 рублей годового жалованья, чиновникам средней руки казна платила от 200 до 600 рублей в год.

     То  есть 50 рублей сами по себе были значительной суммой, на которую можно было прожить  целый год.

     Распространено  мнение, что данный имущественный ценз - чтобы человек обладал капиталом, проценты с которого не ниже 50 рублей - оставлял возможность выбираться только купцам первой и второй гильдии. Эта точка зрения восходит к трудам дореволюционного историка А.А. Кизеветтера. Вероятно, в своих размышлениях слово «проценты» у него трансформировалось в «процент», а 50 рублей составляют 1% от суммы в 5000 руб., которая являлась нижним порогом для купца второй гильдии.

     Между тем практика была иной. Ф.А. Селезнёв в своей статье «Создание Нижегородской городской Думы (1785–1787)» пишет, что в избирательной документации 1791 и 1806 гг. нет ни одного примера, когда бы у участника собрания общества градского проверялся капитал или годовой доход. Зато имеются прямые указания на то, что участниками собрания и выборщиками наряду с купцами (в том числе 3-й гильдии, у которых объявленный капитал был заведомо ниже 5 тысяч) обязательно были посадские люди, вообще капитал не объявлявшие. Тем не менее, среди выборщиков в нижегородскую думу посадские составляли меньшинство. В 1791 г. их было 20 против 83 купцов, в 1806 – 32 против 81 купца

     Жалованная  грамота Екатерины Великой не определяла, из какого сословия должен быть глава города. Тем интереснее обнаруженный Ф.А. Селезнёвым в архивах  документ, называемый «Обряд о возобновлении выборам на будущие с 1792 года три года по истечении четвертого трехлетия губернского города Нижнего купечеству и мещанству».

     В этом документе прямо говорится, что «градского голову избирают балатированием из купечества».

     Вот как он описывает процесс выборов в декабре 1785 г.:

     Сначала городской и мещанский старосты (или один городской староста) проводили собрание общества градского (купцов и мещан), где уполномочивались кандидаты на городские должности. Затем подписанный избирательный протокол («выбор») передавался в городовой магистрат. Далее городской голова запрашивал магистрат, есть ли среди кандидатов градского общества те, кто состоит под судом или по иным причинам не может занять должность. Ратман магистрата отвечал на запрос городского головы. Удовлетворяющие всем необходимым условиям кандидаты, причастившись и посетив священника, собирались в доме общества градского. Оттуда в 8 утра под председательством городского головы они следовали в приходскую церковь и выслушивали божественную литургию и молебен о здравии царствующей особы и её наследника. После полудня того же дня кандидаты в присутствии городничего подписывали присяжный лист. Через день в 8 утра выборщики вновь собирались в доме общества градского под председательством городского головы уже непосредственно для проведения избирательной процедуры.

     Проходила она и в 1785 г., и позднее, в виде баллотировки (от латинского слова  ball – шар). В урну опускались белые («за») или чёрные (против») шары. Сначала кто-то из купцов баллотировался на должность нового городского головы.

     …на выборах 12 декабря 1785 г. больше всех белых  шаров получил купец 1-й гильдии  Иван Серебренников (75 «за» и 25 «против»). Однако занять место головы он отказался, поскольку уже являлся должностным  лицом (заведовал казёнными питейными  сборами в Нижегородском и Горбатовском уездах).

     Тогда городским главой решили сделать  купца 2-й гильдии Алексея Брызгалова, набравшего на 5 баллов меньше. Но и  тот отказался руководить городским  хозяйством, сославшись на преклонные лета и нездоровье. Однако он изъявил желание исправление своей должности поручить своему сыну, Ивану Алексеевичу Брызгалову.

     С современной точки зрения ситуация невозможная. Но она обычна для XVII–XVIII веков. Для купца того времени выборная должность, как правило, это не желанная цель, а накладная повинность. Поэтому, как отмечал Н.Ф. Филатов, исследовавший деятельность Нижегородской земской избы, купцы-промышленники «старались переложить обязанности земской службы на плечи своих неспособных к предпринимательской деятельности сыновей». И городская община относилась к этому с пониманием. Вот и 17 декабря 1785 г. «общество» вынесло постановление о том, что «Ивану Брызгалову, вместо того отца его по его к нему доверию головою быть дозволяет».

     Все эти преобразования, ускоренные Крестьянской войной, назревали еще до нее. Но, идя навстречу интересам помещиков, проведением губернской реформы Екатерина II одновременно существенно усилила государственную власть на местах. В 1789 г. были введены городские полицейские управы, получившие трогательное, но лживое наименование “управ благочиния”. Эти управы в Москве и Петербурге возглавляли полицмейстеры, а в остальных городах - городничие. В состав управ входили два пристава (по уголовным и гражданским делам) и два советника (ратманы). Каждый город делился на участки в 200-700 домов, а каждый участок - на кварталы по 50-100 домов. Во главе участков стоял частный пристав, а во главе кварталов - квартальный пристав. Под зорким наблюдением полиции был теперь каждый дом, каждый горожанин.

     Также хочется рассказать про эпизод, произошедший уже в царствование Николая I, но корнями уходящий в реформу Екатерины II. Предварительно следует сделать экскурс в историю Екатеринбурга.

     В 1807 г. Александр I одобрил предложенный министром финансов Проект горного положения, присвоивший Екатеринбургу статус горного города. Это означало, что отныне Горный начальник Екатеринбургских заводов, наравне с местными обывателями, должен нести нелегкое бремя ответственности за состояние городского хозяйства и обеспечение правопорядка. Эта структура управления сохранялась, с небольшими изменениями, вплоть до 1863 г. При этом в городе имелся, как это и было положено по жалованной грамоте 1785 г., городской голова, избираемый всем обществом каждые три года. Однако горный начальник в иерархии стоял выше городского главы.

     А вот и сам эпизод:

     В 1832 г. городским головой Екатеринбурга  был избран купец-старообрядец Аникий Рязанов.

     Император Николай I выказал по этому поводу министру внутренних дел резкое недовольство. Министр внутренних дел озвучил пермскому губернатору позицию Государя. Пермский губернатор тут же распорядился, чтобы горный начальник екатеринбургских заводов отстранил Аникия Рязанова от должности. На этом же настаивал архиепископ Пермский Аркадий.

     Но  горный начальник екатеринбургских заводов подполковник Протасов проигнорировал как прямые указания, так и просьбы гражданских и духовных властей. А в письме министру финансов Е.Ф. Канкрину доложил, что не знает правил, как отстранить от должности человека, избранного обществом.

     Конечно подполковник Протасов мог найти возможность угодить начальству, но в таком случае он потерял бы лицо.