Система органов государственной власти в Японии

Палаты японского парламента самостоятельно осуществляют свою деятельность и независимы при определении  своей воли. Наличие двухпалатного  парламента в унитарном государстве  японская правовая наука объясняет  тем, что палата представителей - это, якобы, поле партийной политики или <качественное начало>, а палата советников призвана обеспечивать баланс интересов, смягчать противоречия, т.е. служить <разумным началом>. Однако в последнее время партийная политика все сильнее распространяется и на палату советников, поэтому часто высказывается мнение, что верхняя палата копирует нижнюю и ее сохранение не имеет смысла.

Основной закон Японии предусматривает приоритет палаты представителей в решении большинства  вопросов, обсуждаемых в парламенте. В частности, это решение о назначении премьер-министра, принятие большинством в две трети голосов присутствующих депутатов повторного решения по законопроекту, отклоненному ранее палатой советников, вынесение резолюции о недоверии (или доверии) премьер-министру. Единственное преимущество, признаваемое конституцией за палатой советников перед палатой представителей, - это функционирование чрезвычайной сессии верхней палаты в период, когда нижняя палата распущена. Существенной является и определенная стабильность состава палаты советников, т.к. ее состав обновляется каждые три года только наполовину, гарантируя большую преемственность в сравнении с палатой представителей, полностью обновляемой каждые 4 года.

Порядок работы парламента определяется конституцией, а также <Правилами палаты представителей> и <Правилами палаты советников>, принятыми в 1947 г. Обычная сессия парламента созывается ежегодно в середине декабря. На ней решаются организационные вопросы: избираются председатели палат и их заместители, распределяются места в залах заседаний, определяются сроки проведения сессии членами обеих палат (в среднем 150 дней), формируются постоянные комиссии. После этого депутаты расходятся на неофициальные новогодние каникулы, а в 20-х числах января обычная сессия открывается официально. В церемонии открытия принимает участие весь депутатский корпус, она проходит в присутствии императора.

Кворум пленарного заседания  палаты - одна треть ее списочного состава. Закон считается принятым после  его утверждения в обеих палатах. В ситуации, когда принятый палатой представителей законопроект отвергается палатой советников, предусмотрено право его вторичного рассмотрения в нижней палате и, в случае одобрения двумя третями состава, принятия в качестве закона. Все решения палат парламента принимаются большинством голосов депутатов, участвующих в заседании. Исключением является голосование по бюджету и некоторым наиболее важным международным вопросам, когда для принятия решения необходимы две трети голосов депутатов, присутствующих на заседании.

В японском парламенте практикуется несколько видов голосования: а) собственным голосом; б) вставанием; в) голосование бюллетенями, при  котором депутаты, голосующие <за> опускают в урну белые бюллетени, а голосующие <против> - синие; г) тайное голосование. Последнее обязательно проводится (строго по фракциям) по проекту бюджета, по международным договорам, по наиболее важным законопроектам. На период процедуры голосования зал заседаний закрывается на ключ, никто не может войти и выйти незамеченным.

Все заседания парламента (за исключением тех случаев, когда  квалифицированным большинством голосов  принимается решение о проведении закрытого заседания) являются открытыми. На них разрешается присутствовать журналистам и публике, для которых  в залах заседаний предусмотрены специальные ложи. Кроме того, заседания палат транслируются по телевидению в прямом эфире, протоколы заседаний публикуются.

Высшими должностными лицами палат японского парламента являются их председатели (спикеры), избираемые тайным голосованием при кворуме не менее одной трети общего числа депутатов палаты. Они обладают большими полномочиями в области регулирования деятельности палат и наблюдения за ее административным аппаратом. Получить этот пост может только парламентарий-ветеран как минимум с шестисемикратным парламентским стажем, уже прошедший министерский пост и имеющий опыт неформального урегулирования проблем с оппозицией. При вступлении в должность спикер и его заместитель обязаны выйти из партии и (хотя бы формально) стать независимыми депутатами, что должно доказывать их объективность при принятии решений. Кроме того, по традиции спикер не участвует в голосовании своей палаты, так как это считается неэтичным для деятеля, претендующего на роль беспристрастного арбитра. С 1976 г. пост заместителя председателя предоставляется члену самой сильной оппозиционной партии.

В деятельности японского  парламента большая роль отводится  работе комиссий. Комиссии подразделяются на два вида: постоянные и специальные. Каждая из постоянных комиссий отвечает за определенную сферу и рассматривает переданные ей законопроекты, проекты резолюций, ходатайства и т.д. В настоящее время в палате представителей имеется 18 постоянных комиссий, а в палате советников - 16. Численность постоянных комиссий зависит от важности вопросов, лежащих в сфере их компетенции, а также от того, какой палате принадлежит данная комиссия. Самой многочисленной в палате представителей является бюджетная комиссия (50 человек), остальные насчитывают по 30-40 человек. В палате советников бюджетная комиссия состоит из 45 человек, а большинство других - из 10-25 депутатов.

В каждой палате могут  создаваться специальные комиссии для изучения вопросов, наиболее важных для палаты или не входящих в компетенцию  ни одной из постоянных комиссий. Они работают в течение срока одной парламентской сессии, и по поводу формирования каждой из них в начале работы сессии палата должна принять специальную резолюцию.

Каждый депутат может  быть членом нескольких комиссий. Члены  постоянных комиссий исполняют свои обязанности до истечения срока их депутатских полномочий, а члены специальных комиссий - до тех пор, пока вопрос, переданный на рассмотрение, не будет решен палатой. Заседания парламентских комиссий являются закрытыми. Присутствие посторонних допускается исключительно с ведома и разрешения председателя комиссии, причем по решению большинства членов комиссии заседание может быть объявлено полностью закрытым.

Помимо комиссий, при  палатах функционируют секретариат и законодательное (или юридическое) бюро. Главной задачей секретариата является техническое обеспечение деятельности палат. Возглавляет его генеральный секретарь, избираемый не из числа депутатов. Законодательное бюро разрабатывает законопроекты, проекты поправок, изменений, различные справки и другие документы, необходимые палате в ходе рассмотрения того или иного вопроса.

Депутатам парламента запрещено  занимать параллельно какие-либо официальные  посты в центральном государственном  аппарате (за исключением постов министров  кабинета), в органах местного самоуправления, в государственных учреждениях и на предприятиях. Однако запреты не касаются их частного предпринимательства, поэтому многие депутаты являются директорами, президентами, владельцами акций частных фирм.

Депутаты имеют право  законодательной инициативы, но их законопроект должны поддержать 20 депутатов в нижней палате и 10 - в верхней. Вне парламента депутаты не несут ответственности в связи со своими речами, высказываниями и голосованием в палате. В течение всего срока своих полномочий депутат пользуется парламентским иммунитетом. Члены обеих палат, за исключением некоторых случаев, не могут быть арестованы в период сессии; арестованные до открытия сессии по требованию соответствующей палаты должны освобождаться из заключения на период сессии. Депутат не может быть лишен своих парламентских полномочий иначе как по решению соответствующей палаты.

Палата может налагать на депутатов взыскания. Основаниями  для них служат: нарушение депутатского долга; нарушение дисциплины в палате; подрыв достоинства палаты;

употребление невежливых выражений; затрагивание личной жизни  других людей. Существует четыре вида взысканий: предупреждение, оглашаемое в зале заседаний; возложение обязанности  принести извинения в зале заседаний; приостановка посещений палаты на определенный срок; исключение из палаты. 

3. Кабинет министров (правительство).

Высшим органом исполнительной власти является правительство, которое  в Японии называется кабинетом министров. Его деятельность осуществляется на основе конституции, Закона о кабинете министров (1947 г.) и Закона об организации государственного управления (1948 г.).

В состав кабинета, который  возглавляет премьер-министр, входят заместители премьера, министры (руководители отдельных министерств) и государственные министры (министры без портфелей), генеральный секретарь кабинета и начальник законодательного бюро.

Конституцией определен  принцип гражданского кабинета, согласно которому члены кабинета должны быть гражданскими лицами. Должности военного и военно-морского министров, а также министра внутренних дел отсутствуют. Кабинет образуется следующим образом. Сначала палаты на раздельных заседаниях избирают большинством голосов кандидата в премьер-министры. Избранный парламентом кандидат назначается императором на должность премьер-министра, который, в свою очередь, назначает других министров кабинета. Большинство министров должны быть депутатами парламента. В период нахождения на должности министр не может быть привлечен к судебной ответственности без согласия премьер-министра. Если должность премьер-министра становится вакантной, то кабинет, согласно конституции, должен в полном составе уйти в отставку. В случаях, когда премьер-министр временно не может осуществлять свои функции или на время оставил свой пост, его обязанности берет на себя один из министров кабинета при условии, что он заранее был уполномочен на это главой кабинета. Премьер-министр возлагает на себя обязанности любого из министров либо поручает их другому министру, если кто-либо из них оставил свой пост или не может выполнять свои функции.

Согласно конституции, кабинет министров наряду с общими функциями управления выполняет  следующие обязанности: проведение в жизнь законов, ведение государственных  дел; руководство внешней политикой; заключение договоров (при этом требуется предварительное или, в зависимости от обстоятельств, последующее одобрение парламента); организация гражданской службы и руководство ею; составление проекта бюджета и внесение его на рассмотрение парламента; издание правительственных указов в целях проведения в жизнь конституции и законов; принятие решений о всеобщих или частичных амнистиях, смягчении и отсрочке наказаний, восстановлении в правах. Кабинет министров обладает также рядом других важных полномочий: дает императору советы в отношении всех его действий, касающихся государственных дел, и несет ответственность за эти действия; назначает судей Верховного суда (кроме Главного судьи), а также всех судей судов низших инстанций; принимает решение о созыве чрезвычайных сессий парламента, несет ответственность за расходование резервного фонда для покрытия бюджетного дефицита с последующим одобрением этих расходов парламентом. Кабинет министров обязан ежегодно представлять парламенту заключительные отчеты о государственных расходах и доходах; докладывать парламенту и народу о состоянии государственных финансов. Кроме того, он наделен правом законодательной инициативы - именно кабинет министров разрабатывает и представляет на рассмотрение парламента большинство законопроектов.

Конституция и Закон о кабинете министров провозглашают принцип <коллективной ответственности кабинета перед парламентом>. В случае принятия палатой представителей резолюции о недоверии кабинету или отклонения резолюции о доверии ему кабинет либо должен уйти в отставку, либо в течение 10 дней император по рекомендации премьер-министра должен распустить палату представителей. На практике чаще происходило второе.

Премьер-министру предоставлены  широкие права, что делает его  пост самым высоким в государственном  аппарате страны. Выступая в парламенте от имени кабинета, он вносит на его рассмотрение проекты бюджета, законопроекты и иные документы, требующие утверждения законодательным органом страны. Ему принадлежит право докладывать парламенту о государственных делах и внешних сношениях. Основываясь на решениях кабинета, он руководит всеми звеньями исполнительной государственной власти и контролирует их работу. Премьер-министр председательствует на заседаниях кабинета, и ему по закону принадлежит последнее слово при решении вопросов, связанных с определением компетенции любого министра. Закон уполномочивает его приостанавливать на время (до рассмотрения кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих государственных исполнительных учреждений.

Функции остальных министров, в соответствии с Законом об организации государственного управления, сводятся в основном к руководству министерствами и управлениями, надзору за работой их персонала, разработке законопроектов и проектов правительственных указаний.

У всех министров кабинета, стоящих во главе министерств, имеется по одному (или по два) парламентских вице-министра. Парламентские вице-министры назначаются и смещаются кабинетом по представлению министров. Они теряют свои посты автоматически после ухода в отставку кабинета или соответствующих министров. Парламентские вице-министры помогают министрам в их парламентской деятельности, в разработке планов, в решении административных дел, а также исполняют обязанности министров в их отсутствие. У каждого из министров имеется также по одному управляющему вице-министру, в обязанности которого входит обеспечение работы всех звеньев аппарата министерства.

При кабинете министров  имеется секретариат, который регулирует дела, связанные с заседаниями кабинета, подготавливает и согласовывает вопросы, выносимые на них. Повестка дня заседаний кабинета готовится генеральным секретарем, возглавляющим секретариат. Законодательное бюро предварительно редактирует и обеспечивает юридическую грамотность законопроектов, договоров и указов, утверждаемых кабинетом, консультирует кабинет и министров по рассматриваемым ими законодательным документам. Совет по делам персонала решает вопросы, связанные с организацией труда всех служащих государственного административного аппарата, и дает по этим вопросам свои рекомендации правительству и парламенту. Он занимается также сбором статистических сведений, относящихся к деятельности государственных должностных лиц. Три члена совета (один из них выполняет функции председателя) назначаются кабинетом министров с согласия обеих палат парламента на четырехлетний срок.