К вопросу о формировании налогового права как подотрасли права

К вопросу о формировании налогового права  как подотрасли права

(Государство  и право, № 6, 2000 г.)  
Брызгалин А. В., Кудреватых С. А. 

Актуальность проблемы

В последние годы на страницах печати вопросам отечественного налогообложения уделяется достаточно много внимания. Однако в основном, большинство книг и публикаций по этой теме, будь то экономическая или юридическая сторона, касаются в основном практического аспекта, без анализа теоретических проблем, которые неизбежно возникают на пути развития любого общественно-правового института. Однако осмысление и анализ теоретико-правовых проблем налогового права представляется актуальным именно с научной точки зрения. Причем значение научного подхода возрастает в период реформирования всей российской правовой системы, которая переживает беспрецедентный динамизм в формировании и развитии новых общественно- правовых явлений.

Во-первых, необходимо учитывать, что несмотря на преобладание экономического подхода в решении тех или иных налоговых проблем, отношения и социальные связи, возникающие при установлении и взимании налогов, в первую очередь регулируются именно правовыми нормами. А это фактически означает, что на определенном этапе, совокупность этих норм, находя свое закрепление в нормативных актах различного уровня, взаимодействуя между собой и постоянно развиваясь, образует налоговое право.

А это неизбежно влечет то, что все попытки государства в регламентации налоговых отношений, должны опираться на те базовые принципы и закономерности, которые присущи любой юридической материи.

Налоговое право явление  относительно новое для российского  права, так как в дореформенный период налоговые инструменты абсолютно не применялись в государственно-правовом развитии. Именно поэтому выявление особенностей предмета и метода налогового права, его правовой природы и отраслевой принадлежности, представляет собой достаточно сложную, но в то же время актуальную задачу. Данное положение обуславливается также и тем, что в научно-методической литературе последнего периода данному вопросу уделяется мало внимания.

Кроме того, актуальность указанных выше вопросов возрастает также и в связи с принятием и вступлением в силу первой части Налогового кодекса РФ, установившим основные начала и принципы налогового законодательства, и который ознаменовал новую эпоху в развития налоговой системы России.

Предмет налогового права

Необходимо отметить, что в основу классификации как непосредственно отрасли права, так и иных подразделение внутри её, теория традиционно ставит предмет правового регулирования. Предметом в свою очередь выступает круг общественных отношений, регулируемых нормами того или иного правового образования как первичного, так и вторичного уровня.

С. С. Алексеев на первичном уровне выделяет отрасли права (профилирующие и специальные), правовые институты (субинституты) и их объединения — подотрасли. На другом уровне выделяются вторичные образования: комплексные отрасли права, комплексные и смешанные правовые институты, использующие несколько юридических режимов регулирования в их сочетании¹.

Если  непосредственно  отрасль права  есть совокупность норм, регулирующих особые виды общественных отношений, которые по своему экономико-правовому и социальному содержанию требуют обособленного, самостоятельного регулирования², то правовой институт — это подразделение (общность, группа) юридических норм внутри отрасли³.

Представляется, что предметом налогового права выступают общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер. Кроме того, это довольно специфическая сфера социальных связей, присутствующих в обществе. Обусловленная она экономическим и публично-правовым содержанием налогов как основного источника образования государственных финансов через изъятие в виде обязательных платежей части общественного продукта. Возникающие при этом отношения — налоговые отношения, и являются предметом правовой регламентации.

Вместе с тем, необходимо отметить, что термин «налоговые отношения» в законодательстве практически не встречается (за исключением эпизодического упоминания в п.3 ст.2 ГК РФ); даже вступивший в силу 1 января 1999 года первая часть Налогового кодекса РФ не содержит и не определяет данного понятия. Налоговый кодекс РФ говорит об отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах.

Так, в соответствии со ст.2 Налогового кодекса РФ »законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения». При этом необходимо учитывать, что к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также к отношениям, возникающим в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей и привлечения к ответственности виновных лиц, законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное специально не предусмотрено Налоговым кодексом РФ.

Системный анализ данной нормы, на наш взгляд, позволяет говорить о том, что термины «налоговые отношения» и «отношения, регулируемые законодательством о налогах и сборах» тождественны и равнозначны.

Иначе говоря, если попытаться классифицировать те отношения, которые регулируются Налоговым кодексом РФ и законодательством о налогах и сборах, и входящие в предмет регулирования налогового права, то они могут быть представлены в следующем виде:

Первая группа — отношения, связанные с установлением налогов и сборов на федеральном, региональном и местном уровне соответственно;

Вторая группа — отношения, связанные с введением налогов и сборов на федеральном, региональном и местном уровне соответственно;

Третья группа — отношения по взиманию налогов и сборов, которые проявляются в процессе исполнения налоговых и квазиналоговых отношений, т.е. при исчислении и уплате конкретных видов налоговых платежей налогоплательщиками и плательщиками сборов, а также при исполнении обязанностей иными обязанными лицами — налоговыми агентами, банками и т.д. (условно данные обязанности, непосредственно не связанными с исчислением и уплатой налогов и сборов, можно обозначить как »квазиналоговые»).

Четвертая группа — отношения, возникающие по осуществлению налогового контроля со стороны соответствующих государственных органов.

Пятая группа — отношения, возникающие в процессе привлечения соответствующих к ответственностиза совершение налоговых правонарушений.

Кроме того, в предмет налогового права могут входить и некоторые группы отношений, регулируемых таможенным законодательством, однако для этого необходимо специальное указание на это в налоговом законодательстве.

Все иные отношения, в частности, отношения в сфере налоговой политики государства, отношения, связанные с формированием и функционированием национальной налоговой системы государства, отношения, складывающиеся в результате международного налогообложения и др., имеют сквозной характер и, так или иначе, проявляются в каждой группе вышеуказанных отношений.

Необходимо отметить, что до принятия первой части Налогового кодекса РФ в юридической литературе высказывались различные точки зрения по вопросу предмета налогового права.

По мнению одних ученых, предметом налогового права выступают отношения, возникающие в процессе взимания налогов⁴. Однако данный подход не учитывает существования целого комплекса налоговых отношений, связанных с установлением налогов, которые также подвержены правовой регламентации.

Другие правоведы  наоборот, слишком широко рассматривает предмет налогового права, определяя его как «общественные отношения по установлению и взиманию в бюджеты разных уровней и государственные внебюджетные фонды обязательных, индивидуально безэквивалентных денежных платежей»⁵. В то же время, в настоящий момент в систему обязательных бюджетных платежей входят не только налоги и сборы, но и иные неналоговые платежи (например, отчисления во внебюджетные фонды, экологические платежи, целевые сборы и др.), отношения по установлению и взиманию которых до вступления в силу второй части Налогового кодекса РФ не являются предметом налогово-правового регулирования и регламентируются нормами специального законодательства.

Представляется, что наиболее полно определяли предмет налогового права те ученые, по мнению которых, его предметом выступают «…общественные отношения по установлению и взиманию налогов с юридических и физических лиц в бюджетную систему и в предусмотренных случаях — внебюджетные целевые фонды»⁶.

Однако представляется, что проблема определения предмета налогового права этим не исчерпывается, поскольку налогообложение как общественный процесс по своему содержанию и структуре очень сложное, широкое и многоплановое явление.

В связи с этим, мы считаем, что Налоговый кодекс РФ наиболее полно по сравнению с вышеприведенными определениями предмета налогового права отражает круг общественных отношений, составляющих предмет налогового права. Все эти отношения тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены между собой, что позволяет сделать вывод о том, что предметом налогового права является группа однородных отношений, складывающихся между государством, налогоплательщиками и иными лицами по поводу установления, введения и взимания налогов и сборов, а также отношения возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершения налогового правонарушения.

Характерной чертой налоговых отношений служит их имущественный характер — выполнение налогового обязательства означает передачу в распоряжение государства определенных денежных средств. В этой связи следует согласиться с. Ципкиным, который, определяя имущественный характер налоговых отношений, утверждает, что невыполнение налогового обязательства влечет за собой причинение материального ущерба государству, нарушение общегосударственных интересов⁷.

Метод налогового права

Вторым критерием  при определении места налогового права в системе права выступает метод правового регулирования, под которым понимается совокупность и сочетание приемов, способов воздействия права на общественные отношения.

Метод правового регулирования  реализуется так же в степени влияния на поведение участников общественных отношений, на характер взаимосвязей между ними. Каждый метод правового регулирования имеет свои характерные черты, в совокупности которых и достигаются задачи и цели правовой регламентации.

Анализируя систему  воздействия на отношения, регулируемые налоговым правом можно сделать вывод о том, что базовой, основной чертой метода регулирования налоговых отношений выступают государственно-властные (централизованные, императивные) предписания одним участникам налоговых отношений со стороны других, выступающих от имени государства (метод субординации). Властный характер налоговых правоотношений также нашел свое отражение и закрепление в Налоговом кодексе РФ, а именно в ст.2, в которой указано, что «законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения …». В. Гуреев называет этот метод властно-имущественный⁸, не давая, тем не менее, специального обоснования в его терминологическом выделении.

Данный метод основан  на властном подчинении одной стороны другой и свойственен и другим отраслям права, например, административному. Однако при регулировании налоговых отношений данный метод имеет свою специфику, которая заключается в конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

Так, характерной  чертой метода налогового права выступает то обстоятельство, что властные предписания касаются круга плательщиков, порядка, условий и размеров платежей в государственную бюджетную систему или внебюджетные фонды, целей использования денежных средств и т.п. Круг государственных органов, уполномоченных давать предписания участникам налоговых отношений, составляют налоговые органы, предусмотренные налоговым законодательством, в частности Налоговым кодексом РФ, относящиеся к финансово-кредитным органам государства.

Другой чертой метода налогового права является широкое применение императивных (т.е. однозначных, не допускающих выбора) норм налогового права в целях формирования государственного бюджета за счет доходов и имущества налогоплательщика.