Правовые основы финансовой деятельности органов местного самоуправления

Все указанные положения, представляющие собой комплекс взаимосвязанных  предписаний (норм-принципов), включены в гл. 1 Конституции Российской Федерации  «Основы конституционного строя», положения  которой не могут быть изменены иначе  как в порядке, установленном  Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации). Из этого вытекает невозможность  полного упразднения местного самоуправления в Российской Федерации в рамках действующей Конституции Российской Федерации: согласно ст. 135 Конституции  Российской Федерации положения  гл. 1 Конституции Российской Федерации  не могут быть пересмотрены Федеральным  Собранием, а если предложение об их пересмотре будет поддержано обеими палатами Федерального Собрания установленным  большинством голосов, то в соответствии с федеральным конституционным  законом созывается Конституционное  Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации. Вместе с тем другие конституционные  положения, направленные на реализацию и конкретизацию указанных принципов, могут образований . С функциональных позиций общие принципы организации  местного самоуправления 1) предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории Российской Федерации, 2) являясь теоретической  основой муниципального строительства, помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, 3) выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, 4) отражая сущностные признаки и черты местного самоуправления, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления, 5) служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, выступая в качестве своеобразной системы федеральных гарантий местного самоуправления .

Данный Федеральный закон  не содержит конкретного перечня  общих принципов организации  местного самоуправления, а указывает  только четыре вида этих принципов: правовые, территориальные, организационные  и экономические. С технико-юридической  точки зрения законодатель отказался  от установления в Законе простого перечня рассматриваемых принципов  и задействовал в их формулировании практически все предписания  Закона, достигая применительно к  разным принципам различные степени  конкретизации их правового содержания. В этой связи отдельные принципы организации местного самоуправления получили в Законе относительно подробное  регулирование. В свою очередь, другие принципы сформулированы законодателем  в краткой форме.

Общие правовые принципы организации  местного самоуправления составляют фундамент  правовых основ местного самоуправления. Последние представляют собой систему  нормативных правовых актов, которые  закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические  условия осуществления местного самоуправления.

1.3. Финансово – экономические  полномочия органов муниципальных  образований

Экономические основы являются одним из главных базисных элементов  местного самоуправления. Они обеспечивают хозяйственную самостоятельность  местных органов власти, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований, создают условия для его нормальной жизнедеятельности. В них заложен экономический потенциал для углубления политических процессов демократии, обеспечения реальных условий для осуществления прав и свобод граждан, проживающих на территории муниципальных образований.

На сегодняшний день в  теории и на практике наибольшее распространение  получили два подхода к толкованию понятия «экономические основы местного самоуправления .

В рамках первого они понимаются как общественные отношения, связанные  с формированием и использованием муниципальной собственности, местных  бюджетов и других местных финансов в интересах населения муниципальных  образований. B рамках второго –  как совокупность (система) взаимосвязанных  муниципальных и иных объектов, а  также финансовых ресурсов, составляющих потенциал, который может быть использован  для получения доходов и удовлетворения потребностей населения муниципальных  образований.

Эти два определения дополняют  друг друга, раскрывая различные  стороны одного и того же экономического явления. При этом первое отражает политико-экономическое  содержание экономических основ  местного самоуправления, а именно – сам процесс формирования и  использования материально-финансовых ресурсов муниципальных образований  или механизм взаимодействия органов  местного самоуправления с различными экономическими субъектами по поводу образования, расходования и приумножения имущественно финансового комплекса  территории. Второе определение позволяет  рассмотреть анализируемое явление  в его материально-вещном выражении, т.е. раскрыть его состав и содержание. Взаимосвязь данных подходов создает  единую картину, целостное представление  о содержательной стороне и сущностных характеристиках экономических  основ местного самоуправления .

Положения статьи 49 главы 8 Федерального закона закладывают основу для правового  регулирования отношений, связанных  с владением, пользованием, распоряжением  муниципальным имуществом, формированием  доходов местных бюджетов, осуществлением расходов из них, выравниванием уровня бюджетной обеспеченности, размещением  муниципального заказа. Содержание главы 8 комментируемого Закона показывает, что законодатель к экономической  базе местного самоуправления отнес  финансовые и материальные ресурсы. Однако следует отметить, что название данной статьи, полностью воспроизводящее  название главы 8, вызывает вопросы  по поводу соблюдения правил юридической  техники.

В ч. 1 статьи 49 главы 8 Федерального закона содержится закрытый перечень элементов, образующих экономическую  основу местного самоуправления. К  их числу отнесены муниципальное  имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права  муниципальных образований.

Особо следует обратить внимание на то, что финансовая основа самоуправления, согласно положениям данной статьи, ограничиваются лишь местным бюджетом. Нужно сказать  о том, что органы местного самоуправления наделены полномочиями и в налоговой  сфере, т. к. основными и практически  единственными собственными источниками  формирования доходной части бюджетов муниципалитетов являются налоги . К таким налогам относятся  земельный налог и налог на имущество физических лиц.

ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

§ 1. Местный бюджет в бюджетной  системе Российской Федерации

правовое регулирование  финансовый местное самоуправление

Успешное развитие местного самоуправления в любом государстве  напрямую зависит от того, насколько  оно обеспечено финансовыми ресурсами, актируемыми в бюджетах муниципальных  образований (местных бюджетах). Местный  бюджет представляет собой форму  образования и расходования иных средств, предназначенных для финансового  обеспечения задач и кшш местного самоуправления. Иными словами, местный  бюджет пределен для исполнения расходных  обязательств муниципального образования⁵.

Местные бюджеты являются составной частью бюджетной системы  Российской Федерации. В зависимости  от уровня, на котором осуществляется самоуправление, выделяются следующие  группы местных бюджетов⁶:

1) бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов,  бюджеты внутригородских муниципальных  образований городов федерального  значения Москвы и Санкт-Петербурга;

2) бюджеты городских и  сельских поселений.

Независимо от уровня местного самоуправления местные бюджеты  самостоятельны, что предполагает⁷:

- право и обязанность  органов местного самоуправления  самостоятельно обеспечивать сбалансированность  соответствующих бюджетов и эффективность  использования бюджетных средств;

- право и обязанность  органов местного самоуправления  самостоятельно осуществлять бюджетный  процесс, за исключением случаев,  предусмотренных БК РФ;

- право органов местного  самоуправления в соответствии  с БК РФ самостоятельно определять  формы и направления расходования  средств бюджета (за исключением  расходов, финансовое обеспечение  которых осуществляется за счет  межбюджетных субсидий и субвенций  из других бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации);

- недопустимость установления  расходных обязательств, подлежащих  пополнению за счет доходов  и источников финансирования  дефицитов бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации,  а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно  за счет средств двух лее  бюджетов бюджетной системы Российской  Федерации, за счет консолидированных  бюджетов или без определения  бюджета, за счет средств которого  должно осуществляться исполнение  соответствующих расходных обязательств;

- право органов местного  самоуправления предоставлять средства  из бюджета на исполнение расходных  обязательств, устанавливаемых иными  ми государственной власти и  органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных  трансфертов;

- недопустимость введения  в действие в течение текущего  финансового года органами государственной  власти и органами местного  самоуправления изменений бюджетного  законодательства Российской Федерации  и (или) законодательства о  налогах и сборах, законодательства  о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов  и (или) снижению доходов бюджетов  бюджетной системы Российской  Федерации без внесения изменений  в законы (решения) о соответствующих  бюджетах, предусматривающих компенсацию  увеличения расходов, снижения доходов;

- недопустимость изъятия  дополнительных доходов, экономии  по расходам бюджетов, полученных  в результате эффективного исполнения  с бюджетов.

Использование органами местного самоуправления, помимо местного бюджета, иных форм образования и расходования денежных средств, например, муниципальных  внебюджетных фондов, для исполнения расходных обязательств муниципальных  образований не допускается⁸.

Необходимость составления  консолидированного бюджета обусловлена  тем, что в настоящее время  все бюджеты, входящие в бюджетную  систему Российской Федерации, функционируют  как самостоятельные, обособленные денежные фонды⁹. Однако для управления финансовой деятельностью России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Особенно это важно для формирования межбюджетных отношений. Таким образом, консолидированные бюджеты используются для расчетов и анализа. Составляется консолидированный бюджет после утверждения соответствующих решений о местных бюджетах¹⁰.

Органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, к которым в  соответствии со ст. 132 Конституции  Российской Федерации, ст. 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ относится формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением. Вместе с тем, осуществляя свою деятельность в  бюджетной сфере, органы местного самоуправления должны соблюдать требования, установленные  федеральными законами¹¹. В первую очередь такие требования устанавливаются БК РФ.

Именно в нем определяются принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых важное место отводится принципу сбалансирование  бюджета, регулируются вопросы, касающиеся доходов местных бюджетов, разграничения  расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, устанавливаются  основы бюджетного процесса¹².

2.2. Право муниципальных  образований на доходы

В статье 55 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ четко  прописано право муниципальных  образований на доходы.

К собственным доходам  местных бюджетов относятся:

1. средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 данного Федерального закона;
2. доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 данного Федерального закона – 139614 тыс. руб.;
3. доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;
4. доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;
5. безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и межбюджетные трансферты, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные поступления;
6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности 66000 тыс. руб;
7. часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8. штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9. добровольные пожертвования;