Экологическая доктрина РФ

     Экологическая Доктрина Российской Федерации, разработанная  Министерством природных ресурсов (МПР) с участием органов государственной  власти Российской Федерации, субъектов  Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных экологических  организаций, деловых и научных  кругов и утвержденная Распоряжением  Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 года, является в высшей степени важным документом в деле организации природоохранной деятельности, ее активизации.

     Отметим, что в 1993 году была начата работа по составлению проекта Программы  экологической безопасности России. Данная работа требовала огромных финансовых и других затрат. По-видимому, этот проект не был завершен по данной причине.

     С принятием экологической Доктрины было бы целесообразным вернуться к  этой Программе, т.к. она была бы лучшим вариантом конкретизации Доктрины.

     Роль  и значение Экологической Доктрины заключается в том, что она  побуждает пересмотреть содержание всех способов охраны окружающей природной  среды и обеспечения рационального  использования и воспроизводства  природных ресурсов: естественно-научного, организационного, экономического, идеологического и, конечно же, правового.

     В Преамбуле Доктрины указано на современное  состояние экологического кризиса, а также на его возможные пагубные последствия.

     Весьма  важной в Доктрине является новая трактовка  составляющих экологического кризиса. Если раньше к ним относились просто загрязнение, засорение, истощение  природных ресурсов и демографический  взрыв, то в Доктрине истощение природных  ресурсов выглядит как  сокращение их запасов  в связи с неуклонным ростом их потребления. Далее в Доктрине указано на возможное изменение климата, истощение озонового слоя Земли, на продолжающиеся военные конфликты, которые зачастую являются причиной усиления деградации природной среды.

     К числу основных факторов Доктрина относит  низкую эффективность механизма  охраны окружающей природной среды, отсутствие рентных платежей за пользование  природными ресурсами (между прочим, пусть не в идеальном виде, но существовали когда-то рентные платежи  за пользование земельными ресурсами). К этому следует добавить и  то, что у нас еще низок уровень  экологического мировоззрения.

     В разделе I “Общие положения” обращено внимание на принципы, цели и задачи, составляющие содержание государственной  экологической политики, определяющей лицо социально-экономических и  экологических отношений.

     Экологическая Доктрина в своей основе имеет  Конституцию Российской Федерации, кодексы, федеральные законы и иное экологическое законодательство. Доктрина учитывает роль и значение другого  законодательства, тесно соприкасающегося с экологическим.

     Глобальные  и региональные биосферные процессы, особенности взаимодействия человека и природы в настоящее время  также явились предметом пристального внимания данного документа.

     В разделе II “Стратегическая цель, задачи и принципы государственной политики в области экологии” нельзя сказать, чтобы такие категории не существовали ранее и на них не было указано в современном законодательстве. Здесь достаточно сослаться на Закон об охране окружающей среды от 20 декабря 2001 года. В данном случае важно признать, что Закон об охране окружающей среды в известной мере предвосхитил содержание экологической доктрины.

     В разделе III “Основные направления  государственной политики в области  экологии” указано на 3 направления: 1) обеспечение устойчивого природопользования; 2) снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение и 3) сохранение и восстановление природной  среды. Обратим внимание на некоторые  задачи, обозначенные в части первой настоящего раздела.

     Снижение  загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение  давно уже находятся  в центре внимания нашего государства. Неплохо выглядит этот вопрос в нормотворческой деятельности. Однако что касается, применения норм права и его эффективности, то здесь все выглядит далеко не лучшим образом. Дело в том, что действие даже очень хороших законов о водах, землях, лесах и др. выглядит “бледным” из-за недостаточной экономической, организационной, идеологической и прочей обеспеченности.

     В этом разделе Доктрины специально указывается на необходимость предотвращения и пресечения всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства, и их незаконного оборота. Здесь следовало бы прямо сказать о самовольном водоиспользовании, о самовольной порубке деревьев в лесах, т.к. эти виды правонарушений с каждым годом увеличиваются.

     Следующая часть данного раздела посвящена  необходимости снижения загрязнения окружающей среды (следовало бы сказать природной среды) и ресурсосбережения. В этой части раздела содержится очень большой перечень проблем. Мы остановимся лишь на некоторых, т.к. рамки отчета не позволяют охватить комментированием данные проблемы в полном объеме. Впрочем, комментируя проблемы других разделов, мы также вынуждены будем давать материал в ограниченном виде. Обращаем ваше внимание на хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией природных ресурсов.

     В Доктрине утверждается необходимость внедрения ресурсосберегающих и безотходных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности.

     Представляется, что это, пожалуй, самый трудоемкий процесс. Это, во-первых, недостаток финансовых средств и, во-вторых, отсутствие на этот счет толковых, понятийных рекомендаций.

     Технологическое перевооружение и  постепенный вывод  эксплуатации предприятий  с устаревшим оборудованием - также основная составляющая Доктрины. К этому следует добавить, что по возможности вредные производства необходимо выносить за пределы населенных пунктов. Эта мера крайне необходима для охраны интересов граждан, которые во всей природоохранной деятельности обладают приоритетом.

     Далее обращено внимание на развитие систем использования вторичных ресурсов, в т.ч. на переработку отходов. Использование вторичных ресурсов, переработка производственных и бытовых отходов находятся лишь в стадии становления. Между тем, в Российской Федерации и, например, в Республике Татарстан, уже приняты законы об отходах производства и потребления. Эти законы выполнены на высоком уровне. Однако применение их оставляет желать лучшего.

     Серьезное внимание в Доктрине уделено транспорту, на котором, к сожалению, нередки всевозможные аварии. Если говорить о водном и морском транспорте, то следует иметь в виду факты, связанные, например, с гибелью нефтетанкеров. Порой гибель таких судов приводит к разливу нефти на сотни квадратных километров. Нефтяная пленка губит фитопланктон, нарушает фотосинтез. Это зло не случайно моряки называют “нефтяной чумой”.

     Четвертый раздел Доктрины посвящен приоритетным направлениям деятельности по обеспечению  экологической безопасности Российской Федерации.

     Интересна во всех отношениях и такая часть  данного раздела, как “Экологические приоритеты в здравоохранении”.

     В данном случае речь идет о создании и поддержании всеми мерами благоприятной, здоровой для человека окружающей природной  среды. Иными словами, здесь можно  и нужно говорить о праве граждан  на здоровую, благоприятную окружающую природную среду.

     Указанное право было впервые в четком виде сформулировано в “Законе об охране окружающей природной среды РСФСР” от 19 декабря 1991 года (раздел II), а затем  и в Законе РФ “Об охране окружающей среды” от 20 декабря 2001 года (гл. III).

     Но  данное право еще в полное мере не реализуется потому, что правоохранительные органы, как, впрочем, и природоохранные, не придают этому вопросу должного значения. Что же касается граждан, то они в большинстве своем не знают о наличии такого права. Между тем, в цивилизованных странах данное право весьма активно защищается и посредством предупредительно-профилактических мер, и путем применения административно-правовых, уголовно-правовых и гражданско-правовых санкций. Так, например, в Японии такая практика стала складываться еще с начала 70-х годов прошлого века.

     Хорошо  известно, каким весьма опасным стал терроризм, который в настоящее время приобрел глобальный характер. Совершенно очевидно, что воздействие на природную среду, на человека террористическими средствами может вызвать ни с чем не сравнимые бедствия.

     Управление. Доктрина, на наш взгляд, учла данное обстоятельство и сосредоточила внимание на содержании управления. Во всяком случае, в разделе V обращено внимание на: экологический, государственный, ведомственный, производственный и общественный контроль; на систему лицензирования, сертификации и паспортизации; нормирование (лимитирование) природопользования; необходимость проведения государственной и общественной экологической экспертизы; стратегическую оценку воздействия на окружающую природную среду; осуществление мониторинга; кадастровую деятельность; разрешение экологических споров. Отметим, что все эти функции отражены в законодательстве и они реализуются.

     Однако  здесь есть и серьезные проблемы, которые касаются мониторинга, прогнозирования  и планирования. Все эти три  составляющих функции далеки от совершенства. Во всяком случае, нет Положений  о мониторинге земли, лесов, животного  мира, воздушной среды. Исключение составляет Положение о мониторинге вод.

     Экологическая Доктрина, конечно же, не могла обойти молчанием вопрос реализации. В разделе V одна из его частей названа “Экономические и финансовые механизмы” как средство реализации государственной политики в области экологии. Можно отнести установление экономических показателей стоимости природных объектов с учетом их средствообразующей функции, а также стоимости природоохранных работ или услуг, четких критериев платы за загрязнение окружающей природной среды; создание системы финансирования природоохранных работ на конкурсной основе за счет средств бюджетов всех уровней и внебюджетных источников и др.

     Чрезвычайно важными в реализации государственной  политики в области экологии являются усилия, связанные с координацией природоохранной деятельности. Иными  словами, все функции государственного управления должны реализовываться  в тесной взаимосвязи и согласованности. На данное обстоятельство Доктрина, к  сожалению, не обратила внимание.

     В Экологической Доктрине уделено  внимание и таким вопросам, как  развитие гражданского общества как одного из гарантов реализации государственной политики в области экологии. Важным является акцент на региональную политику в области экологии. Особенно импонирует апелляция Доктрины к бассейновому принципу управления всеми природными комплексами. Ранее, как известно, данный принцип использовался лишь в водных отношениях.

     В Доктрине в краткой форме сказано  и о международном сотрудничестве. Если учесть, что принцип международного сотрудничества стал приоритетным, то указание на международное сотрудничество в Доктрине вполне оправдано, ибо силами одного государства, общества нельзя решить настоящую глобальную проблему. Здесь нельзя забывать о том, что природа не знает ни государственных, ни административных и других границ.

     И последняя часть Доктрины относится  к ее реализации. Если подходить  в данном случае с правовых позиций, то этот важнейший документ даст сильнейший толчок в деле дальнейшего развития и совершенствования всей Российской системы законодательства, а возможно явится предтечей и его реформы.

     Решения в 2011 году.

     Очевидно, для улучшения экологической  ситуации в России необходимо реформировать  экологическое законодательство.

     Существует  несколько основных проблем в  сфере охраны окружающей среды: отсутствуют  экономические стимулы для перехода предприятий на наилучшие существующие доступные технологии (НДТ), не создана бизнес-среда в сфере переработки и утилизации отходов. Нет механизма ликвидации накопленного экологического ущерба.

     Минприроды  России подготовило пакет из восьми законопроектов, охватывающих все основные направления реформирования экологического законодательства.

     1.Сохранение морской среды от нефтяных загрязнений. Возможные последствия аварии при работе на шельфе отчетливо продемонстрировала экологическая катастрофа в Мексиканском заливе. Подготовленным законопроектом предлагается в полной мере возложить финансовую ответственность за ликвидацию последствий загрязнения на недропользователя, закрепить за компанией-оператором обязанности по утверждению и реализации плана по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов. Законопроект предусматривает три возможных механизма финансового обеспечения: банковскую гарантию, договор страхования, создание недропользователем необходимого резервного фонда.