Международное регулирование в области охраны окружающей среды

     Охрана  окружающей среды осуществляется на нескольких международных уровнях  со странами СНГ, Балтии; с восточно-европейскими странами; с индустриально развитыми  государствами; с развивающимися странами. Объекты охраны окружающей среды, находящиеся  вне юрисдикции государств, делятся  на используемые: всеми государствами ( атмосфера, озоновый слой); несколькими  или многими государствами (Антарктида, Балтийское, Черное, Баренцево моря, река Дунай); двумя государствами  – как правило, пограничные объекты (реки Амур и Уссури, Чудское озеро).

Российская  Федерация является участницей соглашений:

• О водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция Рамсарская конвенция(с 1976);
• Конвенция о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (с 1976);
• Конвенция о биологическом разнообразии (с 1995);
• Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо, с 1997);
• Протокол между Правительством РФ и Правительством Китайской Народной Республики об охране тигра (Пекин, 1997 г.)
• Киотский протокол по ограничению парникового эффекта (Япония, Киото). Вступил в силу 16 февраля 2005 г.

Российская  Федерация — наблюдатель в:

• Конвенции об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г.;
• Конвенции об охране мигрирующих видов диких животных 1979 г.³

     Российская Федерация участвует   более чем в 50 международных  природоохранных договорах, конвенциях, соглашениях. Наша страна явилась  одним из инициаторов и стала  участницей подписания исторических  международных соглашений:

   Конвенции о запрещении военного или любого другого враждебного использования  средств воздействия на природную  среду (1977 г.)

Договора  о принципах деятельности государств по исследованию и использованию  космического пространства, включая  Луну и другие небесные тела. Сейчас с участием России реализуются Конвенция  о трансграничном загрязнении воздуха  на большом расстоянии (1979 г.), Конвенция  о защите Черного моря от загрязнения (1992 г.), Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (1992 г.), Конвенция о международной  торговле видами дикой флоры и  фауны, находящимися под угрозой  исчезновения (1973 г.) и др.

     В 1992 г. в Москве страны СНГ заключили  межправительственное соглашение о  взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды. В соответствии с ним в июле 1992 г. на совещании в Минске руководители природоохранных ведомств государств – участников соглашения  подписали  Протокол о создании и полномочиях  Межгосударственного экологического совета (МЭС). Этот совет был учрежден для согласования природоохранной  деятельности государств. В качестве рабочего органа был создан Секретариат  Совета. Деятельность Секретариата фиксируется  Межгосударственным экологическим  фондом. Ежегодные взносы участников этого фонда равны 0,05% валового национального  дохода каждой из стран. Основной задачей  фонда является финансирование межгосударственных экологических программ. Советом  был утвержден перечень самых  уязвимых природных зон на территории стран содружества: Чернобыльская  зона, бассейны Амударьи, Днепра; озеро Балхаш; Черное, Азовское, Каспийское моря; Приаралье. В настоящее время разрабатываются несколько соглашений между странами СНГ: об охране и использовании мигрирующих видов птиц и млекопитающих и мест их обитания; о редких, находящихся под угрозой исчезновения видах животных и растений; о сотрудничестве между МЭС и ЮНЕП.

     Активно развивается двустороннее сотрудничество России с США, скандинавскими  странами, Германией.      

     На  очередной сессии Российско-Американской комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству подписано совместное заявление в области охраны окружающей природной среды. Правительство  США выразило готовность оказать  техническое содействие и поддержку  конкретным российским природоохранным  проектам – это сотрудничество по проблемам озера Байкал; управление качеством воздуха (Волгоград); обучение и подготовка кадров.

        Подписано соглашение между Правительством  РФ и Правительством Финляндской  Республики о реализации проектов  сотрудничества в области охраны  окружающей среды по объектам, расположенным на территории  Республики Карелия, Ленинградской,  Мурманской, Новгородской, Псковской  областей и г. Санкт-Петербурга. В перечень приоритетных проектов  включены: строительство водоочистных  сооружений и завода по переработке  сложных отходов; внедрение экологически  безопасных процессов в деревообрабатывающей  и машиностроительной промышленности.

        Основные направления сотрудничества  с Норвегией связаны с исследованием  проблем локального загрязнения  окружающей среды комбинатом  «Печенганикель», а также загрязнением  Баренцева и Карского морей.

        В ходе сессии Российско-Датской  комиссии по охране окружающей  среды намечена большая программа  действий, определено для совместной  реализации более 20 проектов.

        Развивается российско-германское  сотрудничество, в частности, по  решению экологических проблем  в Тульской и Калининградской  областях, в районе озера Байкал. Завершены работы по внедрению  проекта ИРИС (создание системы  радиологического мониторинга) в  местах расположения объектов  атомной энергетики. На Смоленской  АЭС установлена и введена  в действие аппаратура, налажен  сбор информации о радиологической  обстановке, ее обработка и обмен  с Германией. Затем проект ИРИС  будет введен на Курской и  Ленинградской станциях.

        Продолжаются двусторонние контакты  и сотрудничество с Нидерландами, Канадой, Великобританией и Китаем.⁴ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 3 Программа Всемирного фонда охраны дикой природы по сохранению биоразнообразия  в Уральском регионе 

     В сентябре 1961 года несколько человек объявили о создании Всемирного фонда дикой природы (WWF), но никто не обратил на это событие ровным счетом никакого внимания. За сорок  девять лет своего существования фонд превратился во влиятельную и могущественную организацию и действует более чем в 100 странах мира. Миссия WWF - остановить нарастающую деградацию природной среды планеты для достижения гармонии человека и природы. На сегодняшний день WWF объединяет 27 национальных отделений и 5 ассоциированных членов во всем мире, а также более 5 миллионов индивидуальных членов. Сеть экспертов насчитывает более 3500 профессионалов. Международный Секретариат WWF находится в Швейцарии, откуда происходит координация действий всей сети WWF.  Таким образом, усилия Фонда направлены на решение важнейших природоохранных проблем в любом регионе мира, где они стоят наиболее остро.

        Всемирный фонд дикой природы  (WWF) ставит перед собой цель  сохранить планету для наших  детей. Проблема изменения климата,  загрязнения окружающей среды,  охрана редких видов, заповедники  - это основные направления деятельности  фонда, которые успешно осуществляются  путем увеличения заповедных  территорий, вклада средств в  экологическое образование, создание  коммерчески выгодных условий  для охраны природы, привлечения  внимания общественности.

        Уральский биогеографический регион - один из 200 экорегионов мира, так  называемых "Сокровищ Земли", сохранение  которых гарантирует будущее  существование человечества на  планете Земля. Он расположен  в пределах 7 субъектов РФ: Республики  Коми, Пермской, Свердловской, Тюменской,  Оренбургской, Челябинской областей, Республики Башкортостан и расположен  на границе Европы и Азии.

        Природа Урала богата и разнообразна, что обусловлено сложным геологическим  строением и значительной протяженностью  Уральского хребта с севера на юг (более 2000 км.). Здесь представлен весь спектр природных сообществ от тундры до степей. Большую часть территории занимают леса: темнохвойная елово-пихтовая тайга, переходит в светлохвойные сосновые, сосново-лиственничные леса.

         Южный Урал с прилегающей лесостепью  и степью занимает 93000 кв.км. Большая  его часть (около 80 % территории) расположена в пределах Республики  Башкортостан.

        Представленный спектр естественных  сообществ включает: степь, лесостепь,  широколиственные леса, хвойно-широколиственные  и сосново-лиственничные леса, елово-пихтовая  тайга и горная тундра.

        На Южном Урале нет столь  обширных и сохранившихся территорий, как на Северном и Приполярном,  однако здесь гораздо выше  разнообразие природных сообществ,  видовое разнообразие, плотность  и абсолютная численность видов,  в том числе редких и исчезающих.

В связи  с наибольшим разнообразием и  уязвимостью природы Южного Урала  проект WWF "Сохранение биоразнообразия  в Уральском экорегионе" планируется  именно в этой части. Предполагается создание системы охраняемых природных  территорий (СОПТ), которая надежно  зарезервирует природное разнообразие и явится основой рационального  природопользования и устойчивого  развития региона.        Особенностью Уральского проекта является то, что в создаваемой системе  ОПТ предполагается органичное сочетание  как территорий строгой охраны (существующих и проектируемых заповедников и  национальных парков), так и территорий регулируемого природопользования (водоохранных и зеленых зон, лесов  группы, округов и коридоров с  ограниченным режимом природопользования и др.) для выполнения комплексной  задачи - ландшафтно-экологического обеспечения  устойчивости социально-экономического развития региона.⁵ 

Глава 4 Международные аспекты экологической  политики и участие РФ в решении  глобальных экологических проблем.

 
  Участие России в международных процессах не соответствует ее растущей роли в мире, недостаточно для выполнения своих международных обязательств и интегрирования опыта и примеров наилучшей международной практики в процесс разработки и осуществления национальной экологической политики и совершенствования системы управления окружающей средой. 
 В 2003-2004 годах Россия оказалась в центре внимания мирового экологического сообщества в связи с затяжкой ратификации Киотского Протокола, которая создала угрозу 
отбрасывания на несколько лет назад всего международного сотрудничества в области предотвращения изменения климата. Киотский Протокол является одним из немногих международных соглашений в области охраны окружающей среды, где Российская Федерация может претендовать на роль мирового лидера в выполнении основных 
обязательств. Согласно оценкам, Российская Федерация обладает большим резервом национальной квоты на выбросы парниковых газов (около 3-4 млрд. тонн СО2-экв. за период 2008-12 годы), поскольку уровень выбросов в России сейчас ниже, чем в 1990 году. В конечном итоге руководство России приняло решение о ратификации договора. Однако, резкое возрастание роли доходов от экспорта «сырых» природных ресурсов (в первую очередь - нефти и газа) и недооценка значения успешности реализации экономических механизмов Киотского протокола как важного элемента характеристики зрелости развития инфраструктуры и механизмов рыночной экономики затормозило деятельность Правительства России по созданию нормативной базы по подготовке и реализации проектов совместного осуществления и выходу российских компаний на международный углеродный рынок. 
Обладая большим резервом национальной квоты, Россия может и должна стать одним из основных участников международной торговли выбросами, созданной в рамках Киотского протокола. Для повышения экологической результативности международной торговли правами на выбросы, Россия еще в 2001г. предложила странам направлять доходы, полученные ох продажи излишков национальных квот, для финансирования модернизации устаревшей инфраструктуры в энергетике или внедрения эффективных и результативных стратегий борьбы с загрязнением окружающей среды. За прошедшее время эта идея привлекла внимание многих стран, были проработаны содержательные, методические и институциональные основы нового финансового механизма, получившего название «схема Целевых экологических инвестиций» (ЦЭИ). В последнее время было объявлено о заключении несколькими странами сделок по схеме ЦЭИ. К сожалению, Россия не продвинулась в подготовке к практической реализации этого механизма.⁶ 
 Для ответственного и эффективного участия в переговорах Правительству России необходимо выработать долгосрочную национальную климатическую стратегию и утвердить ее в качестве одного из важнейших государственных документов. К сожалению, эта задача не решена до сих пор. 
В целом можно сделать вывод, что поступательное сокращение внимания, которое российские власти демонстрировали в последние 8 лет в отношение вопросов охраны окружающей среды, привело к тому, что по большинству основных показателей природоохранной деятельности она значительно отстает от стран, сопоставимых с ней по уровню и возможностям. Если не принять соответствующие меры по исправлению создавшейся ситуации, то это приведет к увеличению ущерба для здоровья населения, деградации экосистем, повышению опасности, связанной с накоплением прошлого экологического ущерба, и снижению конкурентоспособности экономики России, российских товаров и услуг в ключевых отраслях экономики, а также возможностей диверсификации экспорта товаров с высокой долей добавленной стоимости. 
 В настоящее время несколько стран - новых членов ЕС приступили к осуществлению реформ, аналогичных той, которую наметило Правительство России, а некоторые уже завершили реформирование своих национальных систем управления окружающей средой. В связи с этим, важнейшим условием успешного проведения реформы в России является максимально полный и объективный учет имеющегося международного опыта. Огромный объем информационных и аналитических материалов о модернизации и реформах системы управления окружающей средой, в том числе, независимых оценок, накоплен программами и учреждениями системы ООН, Организацией Экономического Сотрудничества и Развития, Всемирным Банком, другими международными организациям. Однако для эффективного использования потенциала природоохранного сотрудничества с этими организациями Правительству России рекомендуется подтвердить готовность к активизации международного сотрудничества и определить приоритетные области в рамках такого сотрудничества. 
 Активизация участия в международном сотрудничестве в области охраны окружающей среды может привлечь в страну значительные объемы природоохранных инвестиций, а также послужить дополнительным катализатором модернизации системы управления окружающей средой. Обладая большим резервом национальной квоты, Россия может и должна стать одним из основных участников международной торговли выбросами в рамках Киотского протокола и получить дополнительные финансовые ресурсы для поддержки энергоэффективных и ресурсосберегающих программ и проектов (порядка нескольких млрд. евро). Для реализации этой возможности в России должна быть подготовлена правовая и институциональная основа для операций по продаже излишков национальной квоты выбросов парниковых газов и использования полученных доходов для финансирования модернизации устаревшей инфраструктуры в энергетике или для внедрения эффективных программ борьбы с загрязнением. Такие операции получили название «Схемы целевых экологических инвестиций» (ЦЭИ). 
 В отличие от многих других стран, в России охрана окружающей среды не вошла в число национальных приоритетов. Неоднозначное отношение России к серьезным экологическим проблемам прослеживалось на фоне беспрецедентного международного внимания к повышению эффективности природоохранной деятельности, особенно в развитых странам и крупных региональных экономических блоках, в которых экологические ценности все более активно и успешно интегрируются в стратегии экономического развития. Такая же тенденция все в большей степени наблюдается в крупных развивающихся странах и странах с переходной экономикой. По сути, происходит глобальное сближение, основанное на принципе, что охрана окружающей среды является предпосылкой долгосрочного устойчивого экономического развития и что наличие современной системы управления окружающей средой является одним из основных требований для полноценного участия в мировой экономике. Принятые недавно политическим руководством России решения относительно необходимости улучшения экологической ситуации в стране позволят инициировать усилия для успешного решения проблемы при условии, что будут обеспечены все необходимые условия для проведения реформы. 
 В настоящее время в результате издержек административной реформы 2004 года снизилась эффективность международного сотрудничества и ухудшилась его институциональная основа. Отсутствие анализа отечественных и зарубежных нормативных правовых актов в области обращения с отходами не позволяет использовать современные подходы к совершенствованию законодательства и правотворчества в этой области. 
В России при подготовке нормативной правовой базы практически не учитываются  инициированные и подготовленные в Совете Федерации модельные законодательные акты СНГ, в которых учтен и обобщен современный международный опыт. В настоящее время в области охраны окружающей среды и рационального природопользования принято более 30 модельных законодательных актов, многие из которых не имеют аналогов в российском законодательстве. 
 В последние десятилетие резко снизилось качество официальных русских переводов международных конвенций и соглашений, что является серьезным препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям и умножает количество и без того сделанных тяжелых ошибок в развитии международного «экологического» сотрудничества. В частности, в результате неверного перевода отдельных терминов в части, касающейся обращения с отходами, имеется значительное количество терминологических несоответствий в официальных русских версиях переводов международных документов в этой области. 
Отдельно следует остановиться на проблемах, связанных с обращением с отходами. К сожалению, природоохранные ведомства России за 15 лет так и не смогли создать эффективную нормативную базу в области обращения с отходами, включая учет и контроль образования и размещения отходов, а также учет и контроль вторичных ресурсов. В середине 90-х годов были подписаны межправительственные соглашения в области охраны окружающей среды почти со всеми европейскими (да и не только европейскими) странами). Во всех этих соглашениях уделено внимание проблеме обращения с отходами. На практике двухсторонние соглашения реализованы только со скандинавскими странами, Германией и Китаем. В то же время зарубежные страны заинтересованы в сотрудничестве с Россией, они  готовы выделять необходимое финансирование на реализацию совместных проектов. Но препятствием является отсутствие официально созданных рабочих групп в рамках этих Соглашений. 
 Россия подписала ряд международных конвенций и соглашений, в соответствии с которыми они обязаны снижать и предотвращать загрязнения окружающей среды, включая образование отходов. Эти требования не выполняются. 
 Россия не представлена в международных организациях, деятельность которых направлена на эффективное вовлечение отходов в хозяйственный оборот («Инициатива 3R», Европейская Комиссия по выработке и реализации Стратегии предупреждения образования отходов и их использования в качестве вторичного сырья, ОЭСР и др.). Опыт этих организаций и инициатив в России не известен. Россия не участвует в развитии гармонизированного законодательства в области обращения с отходами на международном уровне. Международный имидж России в области обращения с отходами отсутствует. 
 В России до сих пор остаются практически неизвестными документы Европейского союза в области обращения с отходами, а также для различных отраслей промышленности в области наилучших существующих технологий. 
Россия до сих пор не имеет статуса наблюдателя в ОЭСР, хотя подготовка нашей страны к вступлению в эту организацию уже началась. Здесь следует отметить, что Рабочая группа ОЭСР по отходам проводит большую работу в области нормативного регулирования обращения с отходами и их вовлечением в хозяйственный оборот. 
 Слабо и неэффективно ведется работа в Российском секретариате Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением. До сих пор в официальной русской версии перевода приложений к Базельской конвенции остается значительное количество терминологических несоответствий, что не только является препятствием к адаптации норм зарубежного экологического права к российским условиям, но и служит предпосылкой развития криминальной обстановки в этой сфере, включая экологический терроризм. С 1998 года по настоящее время Секретариат Базельской конвенции разработал руководящие документы по сбору и обращению с медицинскими отходами; отработавшими мобильными телефонами; отработавшими  и затонувшими судами и др. Была выработана упрощенная методология оценки рисков опасных отходов на здоровье человека и окружающей среды и т.д. Эти документы неизвестны заинтересованной аудитории.  
 Анализ, систематизация и обобщение зарубежного опыта в области обращения с отходами, включая  наилучшие существующие технологии и базы данных, не проводится. Межсубъектное и международное сотрудничество, включая двухстороннее сотрудничество, проводится неэффективно и не в полном масштабе (издержки административной реформы 2004 года).  
 В сложившихся условиях отсутствие государственного программного документа в области природопользования и охраны окружающей среды приводит к дестабилизации международного сотрудничества в этой сфере, неконтролируемому расхищению природных ресурсов и ослаблению роли Российской Федерации на международной арене.  
 Необходима безотлагательная разработка и принятие Концепции международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, приняв во внимание письмо МПР России от 06 мая 2003 г. № ИО-13-54/2858 «О  Концепции международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды»⁷ (с приложением проекта Концепции), что позволит, с учетом новых экологических угроз национальной безопасности, поднять на качественно новый уровень роль Российской Федерации в мировом природно-ресурсном и природоохранном сотрудничестве.⁸ 
 Подобная Концепция должна стать программным документом, в котором должны быть четко обозначены  цели и задачи международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды, основные  направления  международного  сотрудничества  в  различных отраслях природно-ресурсного комплекса, формирование и осуществление планов международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды, укрепление  институциональной  основы  и  повышение   эффективности международного сотрудничества, механизмы и этапы реализации Концепции.