Организация и структура исполнительной власти в субъектах РФ

     Конституция РФ не определяет правовое положение различных видов подведомственных Правительству органов и порядок их образования, а также их взаимоотношения с законодательными и исполнительными властями. Указ Президента РФ от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной власти», расширив состав федеральной исполнительной власти за счет включения в нее отраслевых и межотраслевых органов, не внес ясности относительно их субординации и распределения функций в общей системе. Вместе с тем, по формальному признаку, в состав правительственного кабинета не вошли руководители важнейших народнохозяйственных отраслей (машиностроения, металлургии, химической и нефтедобывающей промышленности и др.), поскольку они не обладали рангом министра. В то же время указ поставил в особое правовое положение — двойного подчинения — министерства и ведомства ключевого «политического» блока, передав их фактически в президентское управление. 

     За годы реформ и реорганизаций происходил постепенный отказ от традиционного понимания роли министерства как отраслевого органа управления. Его стали наделять функциями межотраслевого управления в соответствии с предпринятым укрупнением объектов государственного управления, «глобализацией сферы ведения». Появились министерства-монстры (Минтопэнерго, Минтранспорта). Указом Президента РФ от 17 марта 1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» были ликвидированы Министерство оборонной промышленности, Министерство промышленности и Министерство строительства. Большинство их функций отошло к Министерству экономики, частично — к другим федеральным органам. 

     Период с 1996 по 1998 год отмечен появлением многочисленных президентских указов, касавшихся реорганизации правительства и системы исполнительной власти. Они воспринимались одновременно и как поиск оптимальной модели государственного управления, и как симптом затянувшегося кризиса власти, не способной в полной мере обеспечить реализацию государственной политики в управленческой сфере. Частые изменения в структуре федеральных органов власти и в кабинете министров препятствовали слаженной работе правительственного аппарата.  

1.2 История  исполнительной власти.

     В отличие от европейских государств, где власть развивалась в направлении парламентаризма и демократии, Российская империя на протяжении ХУIII-ХIХвв. оставалась оплотом абсолютизма, власть царя не ограничивалась никакими выборными органами. Царю вменялось в обязанность неукоснительно соблюдать закон о престолонаследии и исповедовать православную веру. В управлении страной царь опирался на строго иерархизированный, бюрократический аппарат, министров и советников, назначенных им самим. Государственный совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, на значились пожизненно” Мнения, высказываемые членами совета при рассмотрении законов, никоим образом не ограничивали свободы решений государя.

     По  мере развития общества власть всё  более нуждалась в исполнительных органах, деятельных и наиболее приспособленных к проведению в жизнь её предначертаний. На рубеже ХУIII и Х1Хвв. в России появляется министерская система как форма организации высших органов государственного управления, основанная на принципе единоначалия. Номинально должность министра появилась при Павле 1 (в 1797; министр уделов, в 1800 г. министр коммерции). Е 1802 г. был принят манифест “0б учреждении министерств". Существовавшие ранее коллегии первоначально не были ликвидированы - они были включены в министерства сохранив организационную самостоятельность. С середины 1803 г. коллегии постепенно реорганизованы в департаменты и другие подразделения министерств.

     Высшим  административным органом был Комитет  министерств, учрежденный в 1802 г. Он состоял из министров, главноуправляющих, государственного казначея, с 1810 г. включал председателей департаментов Государственного совета, с 1812 г. - отдельных лиц по назначению императора. На должность председателя Комитета министров царь назначал наиболее опытных чиновников, занимавших министерские и другие высшие посты. Комитет министров функционировал в составе общего собрания, дела решались по большинству голосов. Председательствовал один из членов комитета по очереди старшинства в чине - каждый в четырёх заседаниях. Журналы заседаний составлял кто-либо из товарищей министра. Общее решение и отдельные мнения записывались в журнал, который по утверждении его, представлялся государю. В 20-х годах Х1Хв. значение Кабинета министров в делах государственного управления снижается в связи с усилением роли Собственной Его Величества канцелярии, которая, по существу, стала органом, возглавившим всю систему центральных и отраслевых органов государственного управления.

     В первой половине XIX в. Россия оставалась абсолютной монархией, для которой  было характерно: разделение власти на уровни, которые обеспечивали решение одних и тех же задач управления, дублирование ответственности правительственных чиновников, крайне высокая степень централизации, бюрократизации и милитаризации аппарата управления. "Личный характер политической власти" оставался очень сильным. Министерства проводили самодержавную политику, контролируя все стороны жизни российского общества: политическую, социальную, экономическую. Вся политическая система была сориентирована в одном направлении - сверху вниз. Никакая инициатива, исходящая снизу, была нежелательной и даже наказуемой. Всё, от законов до распоряжений, подробно регламентировалось изначально на высшем уровне, и обязанностью нижестоящих уровней власти считалось только исполнять поставленные задачи.

     Сеть  министерств в течение свыше 100 лет их деятельности была сравнительно стабильной. Довольно частыми были реорганизации департаментов и  передачи их из одного министерства в  другое. Реорганизация старых и образование  новых министерств, как правило, были починены задачам усиления борьбы с революционным движением, бюрократическими соображениями, а так же необходимости создать новую должность для члена Чарской фамилии или чиновного фаворита.

     В октябре 1905 г. под влиянием революции  царизм декларировал ответственность министерств перед государственной Думой. Но фактически министерства оставались в полном подчинении императору. Несмотря на происшедшие изменения правительство ещё не приобрело характера “буржуазного ка6инета". Министры были ответственны только перед царём и им же назначались. Дума имела возможность влиять на исполнительную власть, а иногда и оказывать сильное давление на правительство путём внесения запросов и особенно голосованием по всем бюджетным вопросам. Бюджетные права думы относительно всех ассигнований ставили правительство как бы в подотчётное положение по отношению к ней. Исключение составляло Министерство двора, расходы которого определялись и контролировались лично государем.

     Конституция 1906 г. предоставила весьма ограниченные представительные права вместе с декларированным избирательным законом. В 1917 г. Временное правительство подготовило систему почти всеобщего представительства через выборы в Учредительное собрание, но как оказалось, то был конец, нежели начало, представительного правления в России.

     Первым  актом процесса образования однопартийности  советской политической системы  явилось образование П Всероссийским  съездом Советов однопартийного большевистского правительства. В  отличие от предыдущих это временное правительство рабочих, солдат и крестьян получило название "Совета народных Комиссаров". Министерства должны были эамениться "комиссарствами". С разгоном Учредительного собрания был перечёркнут вариант демократической республики с широкой социальной опорой, многопартийностью.

     По  мере развёртывания гражданской  войны всё более усиливалась  тенденция подмены государственных  органов партийными. Органы исполни  тельной власти всё больше подменяли  собой власть законодательную . Монополия  РКП/б/ на власть, сращивание партийных и государственных органов привели к отождествлению диктатуры пролетариата и партийной диктатуры. В новом государстве в трансформированном виде возрождались некоторые традиции дореволюционной российской государственности с её централизацией, персонификацией высшей власти, обширными и слабо регламентированными функциями госаппарата, почти неподконтрольного трудящимися. Народные массы, как и прежде, оставались бесправными, отрешёнными от реального участия в управлении.

     Правительство страны меняло своё название (Совет Министров, Кабинет Министров), изменялась его подотчётность (раньше он был подотчётен Совету СССР, в 1991 г. - президенту).

     В 1992-1993, российская государственность  в своем высшем эшелоне была представлена тремя ветвями власти: законодательной (Съезд народных депутатов России и избираемый им Верховный Совет), исполнительной (Президент и назначаемое им правительство, председатель правительства утверждался Съездом народных депутатов по представлению Президента) и судебной с венчающим её Конституционным судом.

     По  Конституции 1993 г. Российская Федерация - демократическое федеративное правовое государство с республиканской  формой правления Статьи Конституции  позволяют говорить о том, что  это- полупрезидентская полупарламентарная республика с доминирующим положением института президентства. Конституция устанавливает институт двойной ответственности правительства - перед Государственной Думой и перед Президентом.

     Председатель  Правительства Российской Федерации  в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

     Правительство России как высший исполнительный орган  государства на протяжении Х1Х-ХХ столетий проделало значительную эволюцию. Машина исполнительной власти работала во исполнение задач по управлению происходившими в России государственными и общественными процессами. На различных исторических этапах роль правительства не была одинаковой менялось его название, разным был количественный состав, совершенствовались со временем административные навыки. В то же время отчётливо прослеживаются устойчивые традиции историческая преемственность в развитии этого института власти, без учёта которых, как представляется, строительство новой Российской государственности не может быть вполне успешным.

Глава 2.

2.1 Организация и структура исполнительной власти в субъектах РФ

     Исполнительная  власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочиями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу превосходит законодательную власть. 

     Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус республики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев, областей, схема управления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверждаемые главой исполнительной власти субъекта РФ. 

     Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреждают пост главы государства, именуемого президентом, главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии-Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.  

     В организации исполнительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей.

1. Правительство является органом исполнительной власти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом. (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и др.). В данной группе республик правительство фактически работает под непосредственным руководством главы государства.
2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства (например Республика Коми, Бурятия). В этой группе республик имеет место прямое слияние функций главы государства и главы правительства в одном лице.
3. Формирование Правительства и организация исполнительной власти осуществляются коллегиальными органами ( Дагестан и некоторые др.).

     Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций. 

     В отличие от республик, многие края и области руководствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д.