Бюрократия и бюрократизм в системе государственной службы

•    Документальное оформление команды, что дает возможность ее передачи безошибочно, просто, без лишних слов и четко.

•    Осуществление найма на работу и продвижения в должностной иерархии в соответствии с квалификационными требованиями, обеспечение зарплаты и статуса в зависимости от категории, квалификации     и  стажа.   Это  обеспечивает  работникам защищенность от произвольных снижений ранга и увольнений, что укрепляет в них преданность организации,  формирует солидарность и коллективный дух.

•    Формальная  обезличенность  исполнения  обязанностей  с, повышающая производительность за счет устранения личностных и эмоциональных факторов; поддерживающая справедливость отношений между людьми внутри и вне организации, а также предотвращающая конфликты.

Бюрократическая система управления позволяет решать проблему ежедневного усложнения выполняемых задач по качеству и количеству. Техническое превосходство бюрократической администрации характеризуется точностью, быстротой, четкостью, документальным оформлением, длительным постоянством, осторожностью, унифицированностью, строгостью отношений подчинения, предотвращением конфликтов, экономией затрат на людские и материальные ресурсы.

Условием возникновения  сознательного подчинения, дающим подчиненному возможность признавать справедливость господства руководителя, является авторитет последнего. Выделяются следующие формы авторитета: авторитет выдающейся личности, традиционный авторитет и авторитет в соответствии с правомочностью руководителя. Сознательное подчинение авторитету позволяет избежать конфликтов, порождаемых тем, что современные работники не выносят произвольного обращения, а требую справедливости. Бюрократическая система управления обеспечивает правомочность господства на основе соблюдения рациональных правил.

Однако, по мнению многих исследователей бюрократия душит  организации. Отрицательными чертами  бюрократии являются:

•    Превращение средства в самоцель, преувеличение значимости правил.

•    Упорство в сохранении секретности, недопущение других к своим обязанностям. Как писал Макс Вебер: "Бюрократия не просто является послушной машиной управления для господствующих лиц,  а,  осуществляя администрацию,  сохраняющую полную конфиденциальность  своих   задач,   и  тем   получая   свое превосходство по экспертным знаниям, она может приобретать силы, которые делают бессильными не только парламент, но и даже абсолютного самодержавца".

•    Стремление   действовать   "безупречно"   (без   ошибок, обезличенное отношение к делу). Это приводит к тому, что фактически решаются только такие задачи, которые можно выполнить "безупречно". Для остальных задач возникает ситуация, характеризуемая следующим:

—   для безупречного выполнения задач, которые невозможно выполнить безупречно,  начинают ссылаться на различные проблемы и безгранично требовать ресурсы, а в конце концов ничего не делают;

—   категорически отказываются от выполнения задач, для которых остается вероятность неудачи;

—   все дела начинают безгранично раздуваться;

—   нормой поведения становится перестраховка;

—   наблюдение "со стороны " за теми, кто выполняет трудное дело.

Иными словами  бюрократическая система, при ее применение в отрыве от культурных ситуационных характеристик, оказывается  неспособной выполнять новые  задачи.

В бюрократии многие видят угрозу демократической политической структуре. Ей свойственно превращаться в привилегированный слой, далекий от интересов основной массы населения. Наиболее ярко это проявляется в условиях тоталитарного режима.

В то же время, рациональная бюрократия — это одно из важных социальных изобретений цивилизации. Ни одно современное государство не может обходиться без развитой системы управления. Без нее общественная жизнь просто остановится. Независимая и сильная бюрократия необходима для предотвращения коррупции в политике, для сохранения многих демократических процедур. В системе управленческих отношений место бюрократии можно определить как промежуточное между населением и политической элитой. Она в своей деятельности связывает эти два слоя и способствует реализации руководящих установок. В этом состоит ее необходимая роль в обществе и государстве.

2.2. Соотношение понятий «бюрократия» и «бюрократизм»

Б.П. Курашвили  полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный стиль (или форма) управления, а "бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе". Думается, все-таки, что бюрократия - это не совокупность бюрократов (так же, как демократия - это не совокупность демократов), а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм (так же, как и демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически (в случае с демократией - демократически) организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень  государственной власти: должностное  лицо, государственный орган, государство в целом. При этом бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации, т.е. во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше. Причем чем больше в системе бюрократизма, тем меньше в ней демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бюрократизмом возможна и необходима. И здесь нужно обратить внимание на следующее обстоятельство.

Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является изменение  самого принципа управления, т.е. переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В таких случаях должна быть разработана и применена система тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание устойчивой обратной связи субъекта власти и объекта. Средства для налаживания такой связи имеют демократическую природу и в целом известны:

• демократические процедуры формирования и функционирования властных систем, позволяющие влиять на их структуру, личностный состав;
• различные механизмы надзора и контроля и др. Но здесь нужно заметить, что в механизме государства разные системы органов открыты для такого воздействия поразному: одни в большей степени, другие - в меньшей.

 Соответственно  они в разной степени подвержены  бюрократизации. Как раз поэтому  представления о бюрократии и  бюрократизме связываются прежде  всего с управленческим, профессиональным чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для общества и подвержен бюрократическому перерождению. А вот представительные органы государственной власти, формируемые демократическим путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократизации. Хотя и здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои личные интересы или бюрократические интересы парламента как особой системы государственных органов, "проталкивание" законопроектов, угодных узкой группе лиц ("заказных" законов), и т.п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов  государства (их называют еще правоохранительными): ведь они в своей деятельности используют наиболее острые приемы государственного властвования и в случае ориентации на интересы своей системы и формальные показатели ее деятельности могут существенно ущемить жизненно важные интересы людей. Известны факты, когда обнаруживалась невиновность людей, которым органы, призванные осуществлять правосудие, вынесли в свое время смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в расчет прежде всего бюрократические интересы своей системы (а в конечном счете интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Итак, бюрократизм  можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию, присущую профессиональным (отделенным от объекта управления) властно-управленческим системам (как государственных, так и негосударственных организаций). Его суть заключается в том, что властный субъект начинает постепенно утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения "субъект - объект" (т.е. перестает в своей профессиональной деятельности ориентироваться на ту цель, для которой он создан) и начинает работать на себя, на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои собственные интересы, а в дальнейшем переходит к разрушительной экспансии внутри социальной системы. В конечном счете это приводит к гибели и самой властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной закономерности, что бесцельное развитие системы (т.е. развитие системы, не являющейся или переставшей быть элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс самоуничтожения, непременно приводящий систему к внутреннему взрыву. Точно так же бессмысленно и невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от объекта своего управления, "забывшей" свои функции. Субъект власти, противопоставивший себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей, тем более, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом, устраняющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения. С учетом всего сказанного можно выделить черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти.

1. Это явление  общественное, присущее только социуму  (обществу).

2. Бюрократизм  неразрывно связан с таким  социальным явлением, как власть.

3. Он может  касаться любой власти (как государственной,  так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и объекта власти (именно так организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма  характерна для официально оформленных  общественных образований (коллективов,  организаций), хотя 

По существу она является частным проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта в условиях их разделенности.

5. Объективной  основой бюрократизма является  разделение субъекта власти и  ее объекта, их отчуждение друг  от друга. Оно таит в себе опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, использования ее для удовлетворения интересов властной системы. В этом состоит суть бюрократизма, его сущность.

6. Бюрократизмом  может быть поражен любой уровень  государственной власти: должностное лицо, государственный орган, государство в целом.

7. Бюрократизм  представляет собой явление динамическое: во властно-управленческой системе  его может быть больше или  меньше. Это обстоятельство определяет  возможность и необходимость  борьбы с бюрократизмом.

8. Различные  системы государственных органов  подвержены бюрократизму в разной  степени. В наибольшей степени  к бюрократизации склонен профессиональный  аппарат управляющих, государственных  служащих, составляющих костяк исполнительной  власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.

9. Бюрократия - это способ организации власти, а бюрократизм - совокупность  качеств, свойств, признаков, характеризующих  бюрократически организованную  властно-управляющую систему.

10. Бюрократия  и демократия - антиподы: они представляют  собой противоположные по своей  сущности способы организации  власти.

11. Радикальным  средством борьбы с бюрократизмом  является смена самого принципа  организации власти и управления - переход на самоуправление. Однако такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта и объекта власти.

Глава 3. Проблема бюрократии в современной России и пути преодоления бюрократизма

Социальная и правовая незащищенность граждан усиливает роль государства и его институтов для значительной части общества. Более 60% населения России утверждает, что «без помощи и поддержки государства им не выжить».⁷ Отсюда – поддержка большинством населения различных вариантов национализации крупных «олигархических» бизнес-структур, их фактический переход под контроль отдельных бюрократических групп и кланов. Консенсусной социально-политической ценностью последних лет является усиление роли государства во всех сферах жизни, его социальная ориентированность. Общество охотно, по крайней мере, без значительного сопротивления, передает государству свои прерогативы, такие, например, как выборы местной власти, формирование партийной системы, социальная и трудовая защита.

С одной стороны, в основе данного противоречия лежат  патерналистские представления  общества о «должном» государстве, способном защитить своих граждан  и реализовать их интересы, а с  другой – сложившаяся практика подчинения интересов государственной бюрократии частным и корпоративным интересам, ее неспособность к реализации общественных запросов, общая неэффективность. Причем недовольство общества конкретными проявлениями государственной бюрократии растет параллельно росту ожиданий улучшения эффективности деятельности «должного» государства.

В последнее  время в российском обществе как  никогда сильны антибюрократические  умонастроения. Слово «чиновник» стало  нарицательным. Любое соприкосновение  обычного россиянина с государственным служащим разного уровня превращается в своеобразное испытание, сопровождаемое унижением, нарушением прав, волокитой, вымогательством. Зажатые с двух сторон бюрократией и работодателями, граждане, при решении каких-либо вопросов, находятся в крайне затруднительном положении, поскольку различные институты по защите гражданских прав либо не существуют, либо малоэффективны.

Подобная картина  характерна для большинства обществ  переходного типа, в которых проводится авторитарно-бюрократическая модернизация. На рубеже 90-х годов Россия столкнулась с проблемой институциональной бессубъективности, общество атомизировалось, жизнь большинства людей оказалась подчинена задачам социального и физического выживания, адаптации. Институты власти оказались оторваны от социальной базы, перестали быть носителями и выразителями общественных интересов, быстрыми темпами стали расти коррупция и взяточничество. Произошло сращивание высшей государственной бюрократии и крупного капитала.

Успех борьбы с  бюрократизмом в России определяется тем, по какому пути социально-экономического и политического развития пойдет страна, насколько быстро и в каких масштабах будут реализованы идеи демократии, свободы и социальной справедливости, как будут осуществлены принципы демократической самоуправляемости.