Форма территориального-государственного устройства

"Регламентарная  модель" отличается, прежде всего,  статусом регламентирующего правоотношения  центра и его составных частей. Основными принципами "регламентарного  федерализма" являются добровольность  объединения государств и государственных  образований и все остальные  признаки, относящиеся к понятию  федерация.

Отличительной особенностью "традиционного федерализма" является порядок образования государства  снизу, по инициативе субъектов, добровольно  слагающих с себя статус суверенитета взамен на суверенность Там же..

3. Российская  Федерация

Россия - государство  с федеративным устройством. В состав Российской Федерации входит 83 равноправных субъекта, в том числе 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 4 автономных округа. Федеративному устройству РФ посвящена третья глава Конституции. Там же определено, что федеративное устройство РФ основано на её государственной  целостности, единстве системы государственной  власти, разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти её субъектов, а также на равноправии  субъектов РФ.

Система органов  государственной власти субъектов  Федерации определяется общими принципами, устанавливаемыми Федерацией в Конституции. В каждом регионе имеется законодательный (представительный) орган (парламент, законодательное  собрание) и исполнительный орган (правительство). Во многих существует также должность  высшего должностного лица (губернатор), которые наделяются полномочиями законодательными органами власти субъекта РФ по представлению  Президента и могут занимать свой пост неограниченное число раз.

Россия также  подразделяются на 8 федеральных округов, в каждом из них работает полномочный  представитель президента. Субъекты Федерации имеют своё административно-территориальное  деление. Как правило, основными  единицами в составе субъекта являются районы и города республиканского (областного, краевого) значения. Россия [Электронный ресурс] // Википедия URL: http://ru. Wikipedia.org/wiki/%DO%BE%D1%8F (дата обращения 22.03.2010).

По всем признакам  Россия является федеративным государством, но на сегодняшний день многие эксперты беспокоятся, как об обеспечении  единства федеративного устройства, так и о "выживания" самого федерализма  нашего государства.

3.1 Истоки  федеративной государственности  России

Для глубокого  и всестороннего исследования и  понимания современных проблем  и тенденций развития Российской Федерации нельзя обойтись без знания её прошлого, процесса её возникновения  и развития.

В настоящее время  ведутся споры об исторических корнях российского федерализма. Часто, исследователи  усматривают федералистские тенденции  в период образования государства  в процессе объединения княжеств, земель царств. Эта точка зрения заслуживает внимания, но отличается высокой степенью гипотетичности и  требует дополнительных историко-правовых изысканий. Бурбина Ю. В. Истоки федеративной государственности России // История  государства и права. 2009. №4. С. 7. Процесс  образования государства на Руси шёл разными путями: добровольные союзы, спасительные присоединения, не были исключены и завоевательные походы. Так постепенно Россия превратилась в сильное унитарное государство, федерализм в официальных кругах царской России никогда не поддерживался  и не признавался.

Россия была унитарным  государством 1055 лет, т.е. с момента  образования государства в 862 году и до провозглашения её федерацией в 1917. Там же. С. 7. За это время был  накоплен богатейший опыт построения унитарного государства, собрана практика построения децентрализованного государственного управления, которая гармонично учитывала  исторические, экономические, культурные, национальные традиции различных территорий страны. Семитко А. П. Актуальные вопросы  современной российской государственности  и политико-правовой системы // Вестник  ГУ. Серия Право. 2005. № 4. С. 87. Система  управления страной учитывала особенности  положения различных регионов. Применялись  различные правовые, управленческие, организационные методы и формы  правления. Благодаря этому Россия сохраняла стабильное существование  в течении длительного периода. Но уже тогда можно было увидеть некоторые элементы асимметрии, наличии различных вариантов определения статуса территорий, входящих в империю.

Идеи российского  федерализма начали формироваться  с XIX века, в обстановке самодержавной  целостности. Появилось множество  публикаций по проблемам автономии  и федерации. Стоит отметить, что  значительная часть большевиков  были сторонниками унитарного государства. В.И. Ленин первоначально негативно  высказывался о федеративной форме  государственного устройства. Россия располагала всеми объективными условиями для децентрализации  в форме федеративного устройства. Так, западные наблюдатели отмечали, что "никакая конституция, даже самая  замечательная, не решит проблемы, порождёнными необъятными размерами России и  сложным демографическим составом её населения". Уокер Э. Формирование взаимоотношений центра и регионов новой России // Конституционное  право: восточноевропейское обозрение. 1995. № 1. С. 15. Эти условия существовали и в период самодержавия в России, но власть царя их нейтрализовала. Однако для их претворения в жизнь  достаточно было назревания критической  политической ситуации, подъёма крестьянских масс, то есть возникновения революционной  ситуации. Бубрина Ю. В. Указ. соч. С. 8.

1917 - январь 1918 года - переломный период, революция позволяет  проявиться федеративным тенденциям. Коренным образом изменился весь  политико-правовой уклад России, включая и муниципальные органы  власти. В сложившейся кризисной  ситуации взгляды большевиков  относительно федерации изменились. Они понимали невозможность сохранения  России как унитарного государства.  И в январе 1918 года в Декларации  прав трудящегося и эксплуатированного  народа, принятой на III Всероссийском  съезде Советов рабочих, солдатских  и крестьянских депутатов, Россия  впервые была провозглашена федерацией. Позднее, норма о государственном  устройстве РСФСР в той же  редакции вошла в первую советскую  Конституцию. Козлова Е. И., Кутафин  О. Е. Конституционное право  России : учебник. М: Проспект, 2010. С. 87. Данная Конституция впервые определяла основы устройства общества на конституционном уровне, носила открытый классовый характер. Однако, закрепляя положения о федеративном устройстве России, в Конституции фактически отсутствовали субъекты федерации. Дальнейшее развитие федеративных отношений характеризовалось тем, что центральная власть, по воле правящей партии самостоятельно создавала автономии. Таким образом, федеративная республика у нас не возникала, а делалась. Всё решалось правящей "верхушкой", и демократического самоопределения населения тех или иных территорий не требовалось. На протяжении более чем двадцати лет происходили изменения и преобразования республик, автономий. Руководство мало задумывалось о выстраивании национальной политики. Большевики обрекли государство на "вечно проблемный" национальный вопрос, в любой момент ослабления власти готовый взорваться волной сепаратистских движений. Мальсагов М. А. Российский федерализм: генезис и основные этапы развития // История государства и права. 2007. № 6. С. 21.

Так большевикам  удалось создать уникальную государственную, правовую конструкцию, не имевшую аналогов в истории. Специфические черты "федеративной системы" созданной в РСФСР, заключаются  в следующем: провозглашение фактически унитарного государства федерацией; субъекты федерации выделялись на территории государства по решению партийного руководства; многообразие форм автономий, фактический статус которых различался лишь в их наименовании; неоднородное федеративное устройство государства. Существовали территории, не входившие  в автономии, соответственно не являвшиеся субъектами федерации. Эта часть  государства была основана на принципах  обычного унитарного государства.

Следующий этап становления  государственности связан с созданием  нового союзного государства. Параллельно с возникновением РСФСР в 1918 году, на территории бывшей Российской империи возникли формально независимые государственные образования советского типа на Украине, в Белоруссии, Азербайджане и др. Большевикам тогда удалось собрать большую часть территорий Российской империи в единое государство.30 декабря 1922 года на съезде Советов было провозглашено образование Союза Советских Социалистических Республик (СССР). Были приняты соответствующие декларации и Договор об образовании союзного государства. Противоречивая конструкция "федерализма" созданная в государстве, требовала теоретического осмысления. Была пересмотрена теоретическая база федерализма. Тогда были заложены основные теоретические расхождения, которые проявляются и сейчас. Многие термины и определения расходятся с западными представлениями о данных явлениях. Советская наука находилась под идеологическим контролем, поэтому адекватного представления о существующем государственном устройстве быть и не могло. В принципе, всем конституциям советского типа был присущ фиктивный характер. Они провозглашали принципы, которых фактически не существовало. В Советском государстве был деспотический принцип власти, говорить о существовании федеративных отношений не приходится. Но государство становилось слишком сложным по своей территориальной структуре, и поэтому жёсткая централизация в управлении тормозила развитие общества.

Кризис государственности  подтолкнул руководство страны к  активным действиям. В середине 80-х  годов по инициативе партийно-государственного руководства началось обновление экономических  основ и политического устройства. Распад Советского Союза был вызван многими факторами, в том числе  и стремлением союзных республик  к национальной государственности. Первым шагом к этому было принятие 12 июля 1990 года Декларации о суверенитете РСФСР. Россия перестала быть частью другого федеративного государства. Декларация вместе с последовавшим  призывом "брать столько суверенитета, сколько сумеет проглотить" подтолкнула  некоторых лидеров регионов к  необоснованным притязаниям на полную независимость от центральной государственной  власти. Симонян Г. Р. Механизм обеспечения  интересов субъектов Российской Федерации в деятельности федеральных  органов государственной власти // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 32. Этот процесс, дополненный системой отдельных договоров центра с регионами, в которых они "выбивали" себе дополнительные привилегии, прежде всего экономические, постепенно стал вести Россию к фактической угрозе ползучей конфедерации страны, чреватой её распадом, разрушающей целостность Российского государства. Пастухова Н. Б. Об особенностях становления и развития государственного суверенитета современной России // Государство и право. 2007. № 8. С. 91.

Далее последовала  немедленная реконструкция унитарной  формы государственности и попытки  сохранить целостность государства. Единственным выходом из опасной  ситуации было преобразование российской государственности на основе реального  федерализма. Попыткой приостановить  распад страны было подписание 31 марта 1992 года Федеративного договора, признающего  суверенитет республик в составе  России. Договор также закреплял  статус субъектов Федерации. Таким  образом, сфера федеративных отношений  распространилась на всей территории государства. Радикально не изменив  своего национально-государственного устройства, Россия перестроилась на создание реальных федеративных отношений. Договор в какой-то степени снизил внутриполитическое напряжение в стране, однако и закрепил неравноправное положение  субъектов Федерации. Бурбина Ю. В. Указ. соч. С. 9.

3.2 Конституционная  модель российского федерализма

Важнейшее значение имело принятие 12 декабря 1993 года новой  Конституции Российской Федерации. Вопреки всем скептическим высказываниям  она выжила, и вот уже 17 лет  Россия живёт по её нормам, постепенно реализую заложенные в ней идеи. Россия определена там, как "федеративное государство" (ч.1 ст.1 КРФ). Сегодня уже можно утверждать, что именно оформление конституционной федерации оказалось в 1990-1993 годах единственным спасением от исчезновения государства.

Рассмотрев выше, политические и исторические условия, в которых зарождалась действующая  сейчас Конституция, мы можем адекватно  воспринимать модели федеративных отношений, зафиксированных там. Она полно  и последовательно зафиксировала  изменения, произошедшие в государстве, закрепила новые качества федеративного  устройства. Конституционное оформление получили основные принципы классического  федерализма.

Конституция 1993 года фактически установила, что Россия - это конституционная симметричная федерация, состоящая из 83 (изначально было 89) юридически равноправных субъектов, образованная по общегражданскому территориальному принципу, но со значительной этнической составляющей. В основе лежат запреты  выхода из состава РФ; одностороннего изменения статуса субъектов; запрет преобразования административных границ в государственные; недемократических  форм правления в субъектах; нарушение  верховенства федеральной Конституции  и законов. Стоит отметить, что  в Конституции РФ отсутствует  характеристика субъектов Федерации  как "суверенных", что в своё время вызывало недовольство республик  в составе РФ. Зуйков А. В. Размышления  о Российском федерализме // Государственная  власть и местное самоуправление. 2008. № 12. С. 21-22.

3.3 Проблемы  Российского федерализма

Россия получила свой федерализм "сверху" как продукт  договорённости политических элит страны. Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: неразрешимые проблемы //Свободная мысль. 2006. № 6. С. 38. Но всё же, в обозримом будущем  именно федеративное устройство российской государственности, его совершенствование  должны стать приоритетом государственно-политического  развития страны. Крылова Е. Г. Указ. соч. С. 17.

Территориальный фактор можно определить как зависимость  управляемого государства от размера  его территории. Чем больше территория государства, тем сложнее оно  управляется из единого центра.

О.Е. Кутафин указывает  на то, что при федерализме "открывается  больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву других. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся  своими особенностями, и вместо единообразия создаётся единство в многообразии, что и составляет высшую цель общественного  развития". Козлова Е. И., Кутафин  О. Е. Указ. соч. С. 115. Но нельзя не заметить, что на практике образование "многочисленных центров" приводит к конкурентной борьбе между ними, в частности посредством реализации прав, связанных с разным статусом субъектов федерации. Равноправие субъектов Российской Федерации - принцип федеративного устройства, впервые получивший закрепление в нынешней Конституции Российской Федерации. Она специально подчеркивает его важное проявление - равноправие всех субъектов между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Это равноправие, прежде всего, проявляется: в равенстве их прав и обязанностей как субъектов Федерации; в конституционно установленных равных пределах компетенции субъектов всех видов, в одинаковой степени ограниченной компетенцией самой Российской Федерации; в равном представительстве всех субъектов в Совете Федерации. Нынешняя Конституция Российской Федерации, закрепив принцип равноправия субъектов, внесла и некоторые другие новшества, утверждающие его. В Федеративном договоре 1992 г. и в тексте прежнего Основного закона имелись различия в компетенции субъектов, в частности предоставлялись большие права республикам; теперь это устранено. В то же время имеются различия в государственной организации субъектов Федерации. Среди них есть республики, обладающие признаками государства, и государственно-территориальные образования, не имеющие, например, своих конституций, высших органов государства, что, однако, не влияет на их равное положение в Федерации. Естественны и фактические различия между субъектами в экономическом потенциале, численности населения, размерах территории, географическом положении и т.д. Кетов Ю.М. Проблемы федеративного устройства государства // Конституционное муниципальное право. 2005. № 9. С. 21 - 23.