Форма территориального-государственного устройства

Безусловно, нельзя игнорировать и национальные моменты. Уникальность и своеобразие Российской Федерации состоят в сочетании  в себе национального и территориального начала. Но на территории любого субъекта федерации сейчас проживает много  национальностей. Поэтому одной  из актуальных проблем является обеспечение  единства федеративного государства  в сочетании национального и  территориального факторов.

Почему одна нация  находится под особой защитой  и гарантией со стороны государства, а другие нации попадают под общие  условия защиты и реализации своих  прав? Принцип защиты национальных меньшинств нельзя противопоставлять  другим конституционным принципам  государственного устройства РФ, его  нельзя отрицать, но нельзя и абсолютизировать. Политика страны не должна идти по пути национальной обособленности и размежевания, усиливая эту тенденцию внеконституционными  процессами наделения территорий особым статусом. Многие положения характеризуют  не столько особый правовой статус административно-территориальных единиц, сколько перечень мер идеологического  плана.

Складывающееся  национально-государственное устройство является механизмом, обеспечивающим "возмещение неравенства", которое  на практике означает не что иное, как  перераспределение общегосударственных  ресурсов и средств в пользу малых народов за счёт больших. Макаров А.В., Бессонова В.В. Сочетание национального и территориального факторов при обеспечении единства федеративного государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 6. С. 18.

Проблема определения  компетенции федеральных органов  власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может  обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана  делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная  власть не может носить демократический  характер. Субъекты Федерации заинтересованы в существовании сильной федеральной  власти, наделенной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих  интересов. Но в то же время, они не хотят утратить свою самостоятельность и обладать правом решать лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это - объективное противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально проводить разграничение компетенции государственных органов федерации и ее субъектов.

Федерализм в  его современном прогрессивном  прочтении не противостоит ни идеям  самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам  регионов, их стремлениям к повышению  своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг, свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.

Очень важно, чтобы  стабильность, устойчивость принципов, провозглашенных в Конституции 1993 г. сочетались с динамизмом их реализации, гибкостью и подвижностью применяемых  форм и методов. С од-

ной стороны, необходимо, чтобы были установлены и действовали  надежные гарантии, препятствующие возрождению  унитаристских, авторитарных начал  в деятельности центра; субъекты Федерации  должны чувствовать себя в безопасности от опасных переходов в системе  управления. С другой стороны, федерализм должен иметь достаточный потенциал  в противостоянии сепаратизму и  безудержному регионализму. Кетов Ю. М. Указ. соч. С. 25 - 26.

3.4 Четыре этапа российского федерализма

За 17 лет конституционного развития России с федерализмом произошли  довольно серьёзные метаморфозы. Можно  выделить четыре этапа этой трансформации.

Первый этап (1993 - 1995 гг.), можно назвать "стихийным". Это выражалось, прежде всего, в том, что "развитие федеративных отношений  в основном зависело от сиюминутных  политических интересов президента". Саква Р. Российский регионализм, выработка  политического курса и государственное  развитие // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 4. С. 101. При этом центр не вполне руководил происходящими процессами. На этом фоне происходило принятие региональных конституций, уставов  и законодательства, не учитывавших  положений федеральной Конституции  и законов.

Второй этап (1996 - 1999 гг.) - федерализм "направляемый". Центр по-прежнему слаб, но уже обретает какой-то контроль над ситуацией. Преимущественно  это происходит за счёт уступок требованиям  региональных властей и перераспределения  полномочий в пользу регионов. В  этот период становится очевидным, что  как минимум 50 конституций и уставов  противоречит федеральной Конституции. Начинается ревизия нормативной  базы, в том числе с участием Конституционного Суда РФ.

Третий этап (2000 - 2003 гг.) - так называемая федеративная революция В.В. Путина. В рамках его  программы были предприняты такие  основные меры, как:

создание федеральных  округов и института полномочных  представителей Президента в них;

изменение порядка  формирования Совета Федерации;

отказ от договоров  между федеральным центром и  субъектами;

приведение конституций  и законодательства субъектов в  полное соответствие с федеральной  Конституцией и законами.

Стоит отметить, что  регионы в целом не противились  против путинского курса, понимая необходимость  и неизбежность централизации.

Четвёртый этап. В 2004 году фактически начался переход  к административному федерализму. Наиболее существенными моментами  здесь явились: отказ от прямых выборов  глав субъектов; сужение сферы полномочий регионов. Если исходить из того, что  показателем федерализма должен быть достигнутый уровень децетрализации, дела у нас идут плохо. Спасение российского  федерализма - это мобилизация регионов для проведения преобразований "снизу  вверх". Сегодня в России лишь существующая неоднородность служат спасением  от трансформации федерализма реального  в "административный". Зуйков А. В. Указ. соч. С. 22 - 25.

3.5 Россия - унитарная Федерация

Для истории европейского федерализма такой вопрос не стоит. Ещё в 1962 году немецким правоведом Конрадом Хессе ФРГ была охарактеризована, как "унитарная федерация". Такой  вывод связывался с возрастанием инициативы и влияния Федерации  в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей. Немецкие субъекты регулировали лишь вопросы культуры, местной полиции и право общин. Российская Федерация в отдельных  аспектах ещё более унитарна, чем  ФРГ. В России отношения между  центром и субъектами продолжают строиться на жёсткой, централизованной основе. В первую очередь, унитаризация проявляется в сфере законодательства. Законодательная компетенция концентрируется  в руках федерального центра. И  на этом основании федеральный центр  в состоянии самостоятельно осуществлять законодательство по всем вопросам совместного  ведения. Вторым признаком унитаризации Российской Федерации служит существование  иерархически организованной вертикали  власти, как исполнительной, так  и законодательной. Президенту РФ предоставлено  право выносить предупреждения законодательным органам власти субъектов федерации. А в исключительных случаях внести в государственную думу проект о роспуске того или иного представительного органа субъекта федерации. Третьим признаком унитаризации РФ является сокращение договорной практики разграничения компетенций между Федерацией и её субъектами. Действует приоритет положений Конституции РФ перед положениями вышеназванных договоров. Таким образом, федеральному центру фактически предоставлена возможность в одностороннем порядке отказаться от исполнения положений договоров, заключаемых с субъектами федерации. Саленко А. В. Россия - унитарная федерация: парадокс или реальность? // Правоведение. 2001. № 2. С. 63 - 72.

4. Конфедерация

Традиционно конфедерацию рассматривают в рамках государственного устройства с оговоркой, что в  этих случаях речь идет не об устройстве государства, а о территориальной  организации союза государств. Однако в последнее время появилась  тенденция к выделению из формы  государственного устройства форм международных  объединений государств. Необходимо подчеркнуть, что когда речь идет о форме государственного устройства, всегда рассматривается организация  власти по территории именного государства, а не иного образования. Традиционный взгляд на конфедерацию и иные формы  объединений государств как на формы  государственного устройства основан  на том, что в теории государства  четко не определено место подобным образованиям, поэтому их рассматривают  в рамках сходного с ними института. Существуют сторонники точки зрения, согласно которой форму государственного устройства следует рассматривать  в широком смысле, тогда можно  полноправно включать в это понятие  и территориальное устройство союзов государств. Представляется, что такой  подход содержит в себе внутреннее противоречие. Если в рамках формы  государственного устройства рассматривать  устройство объединений государств, то мы должны будем прийти к выводу, что государство и объединение  государств - это практически идентичные понятия, и это сходство позволяет  нам рассматривать территориальное  устройство тех и других в рамках одного института. Однако, как известно, государство имеет признаки, которые  отличают его от всех иных образований.

Однако на международной  арене выступают не только государства, но и иные субъекты - различные государственные  объедения. В теории международного права они получили название - международные  организации. В доктрине международного права резюмируется наличие определенного  понятия "международная организация" или по меньшей мере наличие определенных признаков, достаточно адекватно ее характеризующих. И в доктрине международного права, и в международно-правовых договорах, выделяются признаки международной организации. Во-первых, это должна быть постоянно действующая межгосударственная организация. Причем должны быть соблюдены три основных требования для ее учреждения: а) учреждение организации в соответствии с международным соглашением; б) наличие у нее как минимум одного органа управления; в) учреждение организации в соответствии с нормами международного права. Во-вторых, должно существовать разграничение законных полномочий и целей между организацией и ее государствами-членами. В-третьих, международная организация должна обладать законными полномочиями, осуществляемыми на международном уровне. В-четвертых, она основана на принципе суверенного равенства государств-членов, при этом членство в организации подчинено определенным правилам, характеризующим участие государств в деятельности ее органов и представительство государств при организации. В-пятых, международной организации принадлежат привилегии и иммунитеты, обеспечивающие ее нормальную деятельность.

Корме международных  организаций существуют объединения  государств, которые имеют иную правовую природу и которые ранее определяются через термин - конфедерация. Такие  объединения находятся как бы в промежуточном состоянии - это  уже не международные организации, но еще и не государства, т.е. это  международно-правовые объединения, в  которых появляются зачатки государственно-правовой природы. Как международно-правовое объединение, объединение государств характеризуются тем, что создано  и действует на основании международного договора, государства сохраняют  независимый статус, суверенитет. Международно-правовой характер объединения обусловлен так  же тем, что решения общих органов  проводятся в жизнь решениями  и действиями органов государств, входящих в объединение, хотя это  не обязательно, если объединение обладает признаками национальности. В общие  войсковые формирования государство  добровольно направляет свой контингент и сохраняет право на его отзыв, а само воинское подразделение не теряет государственной принадлежности. У объединения государств в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий государств-участников. Однако при этом просматриваются контуры будущего государства: создание единых руководящих органов; принятие ими решений, действующих на территории объединения; образование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; отчисления денежных средств на содержание органов и указанных подразделений; возможное хождение единой валюты либо валюты на всей территории объединения; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории государств-членов, а также введение института гражданства.

В современной  теории государства и права нет  определения понятия "объединение  государств". В науке достаточно подробно исследуются проблемы происхождения  государств, его формы, функции, механизм, которые со своих позиций затрагивают  вопросы межгосударственного объединения. Многие аспекты объединения государств отражены в международном публичном  праве, однако здесь они изучаются, как правило, с позиции международных  организаций.

Используя метод  сравнительного анализа и опираясь на существующие научные позиции, имеющие  отношение к межгосударственным объединениям, можно дать определение  понятию "объединение государств" как государственному образованию, созданному на основе интеграции самостоятельных  государств для достижения определенных целей, сочетающему в себе признаки международного объединения и государственности.

Таким образом, при  характеристике формы государственного устройства, необходимо различать виды форм именно государственного устройства, не смешивая их с формами межгосударственных объединений, поскольку, как было показано, государства и объединения государств имеют разные признаки и правовую природу. В теории государства и права вопрос о формах объединений государств никогда не рассматривался как самостоятельный институт. О нем говорилось как о территориальной организации государств, образующих союз при определении формы государственного устройства. В настоящее время в литературе некоторые исследователи предлагают рассматривать виды межгосударственных объединений как третью, переходную форму государственного устройства наряду с институтами унитарного и федеративного государства, обозначив, таким образом, место объединений государств в теории государства и права. Представляется, что рассматривать вопрос о формах межгосударственных объединений необходимо отдельно от института формы государственного устройства. Лоханская О. С. Указ. соч.

Конфедерация - это  союз (сообщество) суверенных государств, добровольно объединившихся для  удовлетворения определенных общих  интересов и целей политического, экономического или оборонного характера. Конфедерации, как правило, носят  временный характер.

Для осуществления  совместных дел в конфедерациях  формируются некоторые общие  органы, состоящие из представителей субъектов конфедерации и реализующие  их согласованные решения. При этом члены конфедерации сохраняют свой суверенитет, свою систему государственной  власти, свое законодательство и свое гражданство.

Заключение

Подводя итоги  можно сказать - исторически сложились  две "классические" формы государственного устройства: унитарное государство  и федеративное государство (федерация). Конфедерация не является самостоятельным  государством, а всего лишь содружеством, союзом абсолютно независимых государств, созданным для достижения каких - либо конкретных целей (оборона от общего врага, экономическое развитие, политическое объединение и т.д.).