Формы государственного управления

10

Глава 1. Понятие административно-правовых форм.

Реализация исполнительной власти требует оснащения ее механизмом, с помощью которого ее задачи и функции могут быть воплощены в практической государственно-управленческой деятельности.

Исполнительная власть не реализуется сама по себе. Она должна действовать, проявлять себя в разнообразных общественных отношениях, т.е. быть динамичной. Соответственно, она всегда воплощается в конкретных действиях разнообразного характера и назначения, способных выразить ее содержание и направленность. Совершают эти действия субъекты управления, т.е. исполнительные органы (должностные лица), причем повседневно.

Так появляется специфическая научно-практическая категория, а именно: форма государственно-управленческой деятельности (форма управления) или форма реализации исполнительной власти.

Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания. В частности, она позволяет получить ответ на вопрос — для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради выполнения управленческих задач и функций. При этом имеются в виду такого рода действия, которые типичны в своих основных проявлениях независимо от организационно-правового статуса того или иного исполнительного органа. Само содержание государственно-управленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию (что, например, делает министерство или данное должностное лицо).

Таким образом, категория «форма управления» относится к характеристике не любого участника управленческих общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования, а только субъекта управления, т.е. соответствующего исполнительного органа (должностного лица). Далее следует вывод о том, что речь фактически идет о компетенции этого органа (лица), ибо именно она получает свое соответствующее выражение в его практических действиях. Но компетенция, очевидно, не может быть воплощена в жизнь в виде одноразового, автоматически выполняемого действия. Следовательно, у исполнительного органа (должностного лица) имеется возможность действовать в силу закрепленной за ним компетенции в конкретных управленческих ситуациях тем или иным образом. Иначе говоря, превращение такой возможности в реальность предполагает совершение им в обязательном порядке определенных активных действий. Он, например, принимает юридическое решение, рассматривает и разрешает жалобу гражданина, осуществляет регистрационные или контрольно-надзорные действия и т.п. Именно в такого рода действиях выражается компетенция данного субъекта управления, т.е. его обязанности и полномочия. Главное заключается в том, чтобы совершаемые им управленческие по своему характеру действия получили свое внешнее выражение. Не выраженные подобным образом, они не в состоянии вызвать определенные последствия, ради достижения которых они фактически совершались.

Следовательно, под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия. Если вызываемые управленческими действиями последствия носят юридический характер или же имеют определенное юридическое значение, их можно обобщенно квалифицировать в качестве административно-правовых форм.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, различны по своему назначению и характеру. А это означает, что должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Очевидно, что в первую очередь в таком выражении нуждаются те действия, в которых заключено непосредственное управляющее воздействие; иначе цель управления не будет достигнута. Но исполнительные органы также осуществляют в процессе своей повседневной деятельности и такие действия, прямая связь которых с непосредственным управляющим воздействием на тот или иной объект отсутствует. Имеется в виду подготовка такого воздействия, получение информации о его результатах (например, подготовка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых и т.п.). И в том, и в другом случае внешнее выражение действий налицо, однако они различаются по своему назначению. Так, если имеется в виду непосредственное воздействие на соответствующий объект, действия такого рода всегда получают свое внешнее выражение «за пределами» аппарата данного исполнительного органа. Они обязательно проявляются в его взаимодействии с управляемыми (например, с нижестоящими исполнительными органами, с гражданами, общественными объединениями и т.п.). Но есть и другого рода управленческие действия, также нуждающиеся во внешнем выражении, но уже «внутри» аппарата данного исполнительного органа: различного рода внутриаппаратные или внутриорганизационные действия. Например, это ведение делопроизводства, распределение внутренних обязанностей между работниками аппарата и т.п.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти;

б) форм внутриорганизационной работы.

Главенствующее значение, естественно, принадлежит первым, так как именно в них свое внешнее выражение получает сама исполнительная власть и соответствующие ей юридически-властные полномочия, реализуемые в отношениях с объектами управления. Внешнеюридическое воздействие — признак формы управления в ее собственном смысле. Внутриорганизационные действия выражаются за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Глава 2. Виды административно-правовых форм.

Формы управления (управленческой деятельности) разнообразны, что предполагает возможность их классификации, для чего используются различные критерии.

Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Как правило, различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Для правовых форм характерно то, что они всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия (например, издание акта о назначении лица на государственную должность, составление протокола об административном правонарушении и т.п.). В этом проявляется их роль в реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически-властных полномочий.

Неправовые формы прямых юридических последствий не влекут.

Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации и т.п., т.е. осуществление различного рода организационных действий либо материально-технических операций (экспедиция, транспорт, охрана и т.п.).

Нередко наряду с ярко выраженными правовыми формами управленческой деятельности, к каковым прежде всего относятся акты исполнительных органов (должностных лиц), к их числу относят «совершение других юридически значимых действий». Конечно, нельзя все правовые управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. И действительно, во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают некоторые действия иного юридического характера. Так, они разрешают гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществляют в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдают официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т.п. Юридическая значимость подобных действий и их последствий очевидна. Но суть дела в том, что свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Например, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого акта, разрешающего его выдачу данному лицу. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого можно к числу правовых форм отнести: издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Итак, форма управленческой деятельности может быть названа правовой только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. Именно в этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Но именно в силу этого вряд ли допустимо отнесение к такого рода действиям, например, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, которая, конечно, юридически значима, но данное действие совершает не представитель исполнительной власти и не в целях ее реализации.

Таким образом, действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного или иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправовых форм.

Формы управленческой деятельности в необходимых случаях требуют определенной юридической регламентации. Очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, являются формами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле действия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Субъектом управления предоставляется возможность самостоятельного их выбора, но при условии, что такого рода формы деятельности не выходят за рамки требований законности, а также соответствуют компетенции данного субъекта управления.

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами, содержащимися в законодательных и подзаконных актах. Как правило, такого рода формы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это положения о министерствах, должностные инструкции и т.п.

Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в нормативных документах, посвященных регламенту работы данного субъекта, организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правоустановительной, правоприменительной и правоохранительной функций исполнительной власти. Они вызывают наиболее существенные юридические последствия, а потому их регламентация является важнейшим условием обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

С учетом изложенного можно характеризовать наиболее распространенную классификацию форм управленческой деятельности, включающую как их основные, так и второстепенные варианты. В их числе называют:

а) издание правовых актов управления;

б) совершение действий юридического характера;

в) осуществление организационных действий;

г) выполнение материально-технических операций. В учебной литературе по административному праву не всегда четко проводится разграничение между формами и методами государственно-управленческой деятельности. Так, к формам управления относят федеральные и региональные программы, лицензирование и даже государственную регистрацию. Последние два варианта управленческих действий являются яркими проявлениями широко используемых в настоящее время методов управления. Что же касается программ, количество которых в наши дни почти не имеет границ, то их юридическое значение достаточно своеобразно. Прежде всего, нынешние программы (например, «Топливо и энергетика», «Продовольствие» и т.п.) фактически являются своеобразным проявлением некогда господствовавших народнохозяйственных планов. Соответственно, сама по себе любая программа не является непосредственной формой реализации исполнительной власти, так как требует многих правовых и юридически значимых действий, совершаемых исполнительными органами различного уровня. Главная роль при этом, как показывает практика, принадлежит правовым актам. Это означает, что реализация соответствующих программ в названной области требует создания организационно-правового механизма их практической реализации. Соответственно, издаются правительственные, министерские и иные правовые акты, составляющие таковой механизм.

Возвращаясь к названной ранее классификации форм управления, можно утверждать, что материально-технические формы функцию реализации исполнительной власти, конечно, не выполняют. Осуществляют их, как правило, не управленческие работники, а обслуживающий персонал, форма их выражения— неправовая, а роль исключительно вспомогательная. Но в целом они не могут быть исключены из перечня форм управленческой деятельности, т.е. понятия, более широкого по своему юридическому смыслу, чем собственно реализация исполнительной власти.

Иная форма организационных действий. Их совершают государственные служащие — административно-правовые работники, в действиях которых практически выражается повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — оперативный персонал данного органа (специалисты, функционеры, исполнители), за представителем каждого из которых закреплен соответствующий объем функций и полномочий. В определенной мере они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов. Поэтому эти их действия относятся к правовым формам, но далеко не во всех случаях к формам непосредственной реализации исполнительной власти. Как правило, их действия носят внутриаппаратный характер. Их можно рассматривать в качестве функциональных действий, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа для того, чтобы подготовить орган к реализации исполнительной власти. Они могут быть и следствием, вытекающим из осуществленной реализации исполнительной власти.