Государственное управление и административно территориальная единица

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНО ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА

СПОСОБЫ ТРАКТОВКИ ТЕРМИНОВ «ГОСУДАРСТВО» И «УПРАВЛЕНИЕ»

Стремление понять любое современное социальное явление, тем более такое масштабное, сложное и социально значимое, как государственное управление, обязывает обратиться к его природе и сущности, в частности, к истокам и эволюции и управления , и государства .

Управление  имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть процессов управления  в этих системах выявила и показала кибернетика - наука об общих закономерностях получения, хранения, передачи и переработки информации, которая разрабатывает общие принципы создания систем управления . Проблемы управления изучаются также целым рядом прикладных наук, таких как: философия управления , социология управления , организационное поведение, психология управления , история управления , экономика управления , право и управление , этика и культура управления  и др.

Все многообразие подходов к определению понятия “управление ” обусловлено многогранностью и сложностью этого социального явления, которое очень трудно на современном этапе развития науки управления выразить единичным определением. Поэтому разные авторы видят это явление по-разному и формулируют определения социального управления  по-своему, расставляя акценты на тех или иных его аспектах - это настраивание людей на труд; это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу; балансирование в пространстве антиномий; сложное субъектно-объектное отношение; деятельность по созданию лучшего варианта будущего; властная форма закрепления социальных отношений людей; достижение целей с помощью знания, полученного из анализа, и др. Наиболее распространенное определение управления  - целенаправленное воздействие субъекта управления  на объект с целью перевода его в качественно новое состояние.

Управление - это процесс создания целенаправленного взаимодействия субъекта и объекта управления  ради достижения социально значимых результатов. В таком определении (в отличие от названных выше) есть принципиально важные отличия. Во-первых, “воздействие” субъекта управления  на объект из одностороннего явления превращается в их “взаимодействие”, что, бесспорно, более соответствует диалектике социальных систем. Во-вторых, введение в определение управления  категории “достижения социально значимых результатов)) ориентирует практику управления  на четкое понимание социальной миссии каждой системы управления  (от трудовой организации до общества в целом), повышает возможности для объективной оценки качества труда всех занятых этим видом деятельности на всех этажах системы управления . Как видно, все названные (но далеко не все перечисленные) определения отражают значимые в процессе управления  факторы, грани, характеристики этого вида деятельности.

Как объективная реальность управление  есть явление универсальное, поскольку имеет место во всех обществах, странах, во всех сферах общественной жизнедеятельности людей и во все времена человеческой цивилизации.

Классическая дефиниция (толкование  понятия)  управления  дана В. Еллинеком:  управление  — это деятельность  государства  или других субъектов государственной (публичной) власти, осуществляемая вне границ законотворчества  и  правосудия. Это так называемое негативное определение государственного  управления  выделяет  и  связывает воедино такие явления  и  институты, как государственное  управление   и  правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти)  и  органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного  управления  (для чего  государство  делегирует им необходимые полномочия). Органы государственного  управления   и  местного самоуправления  и  образуют исполнительную власть. Местное самоуправление играет большую роль в данной сфере, хотя Конституция Российской Федерации не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти.  Понятия  "государственное  управление "  и  "правительство" различаются между собой: например, задачей правительства является прежде всего достижение целей политического руководства, в то время как государственное  управление  в первую очередь направлено на непосредственное осуществление функций  управления  в различных административных отраслях, на выполнение положений законодательных актов, действующих в сфере государственного  управления [1].

Англо-американские авторы определяют  управление  следующим образом:  управление  объединяет ту область деятельности  государства   и  его различных структур, в которой исполняются планомерно  и  целенаправленно выработанные политические решения.

Управление много “старше” государства. Обособлявшаяся семья в рамках своего рода и племени и вместе с ними уже имела прообразы современных функций управления, реализуемых государством и другими субъектами управления: заботилась о достатке продовольственных запасов, о воспроизводстве и сохранении потомства, о безопасности своего существования и т.д. Управление возникает там и тогда, когда появляется социальная потребность в нем. Поэтому генезис управления в социальных общностях можно понимать как исторически вычлененный из групповой совместной деятельности вид труда.

Государство в качестве дирижера, управляющего обществом, появилось значительно позже семьи и имеет свои определенные исторические рамки.

Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей. Это самая большая и всеобъемлющая в мире организация, которой присуще такое качество, как всеобщность. Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, подобного которому не имеет ни одна организация. Он специализирован по ветвям власти, наделен публично-правовыми функциями, выступает в качестве необходимого механизма обеспечения реализации общественных функций государства внутри страны и на международной арене[2].

Государство является основным институтом политической системы общества, оно ¾ главный стержень и олицетворение политической власти. Поэтому история человечества пронизана поиском наилучшей формы организации государственной власти и управления. Питер Друккер, он же «мистер Управление» утверждает, что в современном мире нет бедных и богатых стран, а есть плохо или хорошо управляемые государства. На пороге XXI в. перед Россией, строящей новую политическую систему, стоит задача выработки новой парадигмы государственного управления, отвечающей современным реалиям.

Понятие «государство» многогранно и может употребляться в нескольких значениях: как географическое понятие ¾ «страна»; в значении «общество» (например, японское общество); иногда государство отождествляется с понятием «цивилизация» (российская цивилизация,. китайская цивилизация).

В философской и политической литературе долгое время отсутствовало содержательное и терминологическое разделение понятий «государство» и «общество». Первым обратил внимание на несовпадение этих понятий  Н. Макиавелли, но в его трудах отсутствует определение термина «государство». Немецкий государствовед Г. Еллинек считал, что впервые отчетливо разграничил эти понятия Ж..-Ж.. Руссо в своем «Общественном договоре». Позже Г. Гегель ввел понятие гражданского общества как сферы реализации частных интересов граждан, свободной от вмешательства государства, и определил государство как политическую общность, область реализации гражданских политических прав граждан. Однако до сих пор существует терминологическая неопределенность в отношении содержательной характеристики понятия «государство». Раскрытие его зависит от исследовательского подхода, поэтому нельзя дать одно исчерпывающее определение данного многогранного понятия.

В целом при определении сущности государства на современном этапе можно выделить пять основных подходов: теологический, классический (арифметический), юридический, социологический, кибернетический.

Теологический подход, исходивший из богоустановленности государства, широко использовался в средние века, в современной трактовке часто используется приверженцами мусульманского фундаментализма.

При классическом (арифметическом) подходе обычно выделяются признаки государства, основные ¾ территория, население, публичная власть, и вторичные ¾ налоги, законы, суверенитет.

Юридический подход рассматривает государство как юридическую персонализацию нации (под нацией понимается население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотношений между ними.

При социологическом подходе, использовавшемся Руссо, Гоббсом и др., государство рассматривается как орган социальной солидарности, из чего исходят концепции государства-арбитра, идеи классового государства, социального государства, технократического государства и т.п.

Кибернетическая школа государствоведения, возникшая в 60-е гг. XX в., рассматривает государство как основной институт политической системы общества; особую уникальную систему в обществе, связанную потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации с внешней средой (обществом, международной системой). Поступающие на «вход» системы импульсы внешней среды (требования и поддержка) циркулируют в государственной системе, и в результате их переработки на «выходе» системы государственными органами принимаются решения. Эти решения в виде законов, указов, постановлений правительства вновь порождают информацию, которая вводится в систему (государство), и процесс продолжается.

Существуют и другие подходы к определению сущности государства. В соответствии с ними государство ¾ это аппарат насилия экономически господствующего класса (классовый подход); это институциональное воплощение власти (институциональный подход); это определенным образом организованное насилие (силовая концепция); это организованное господство политической элиты (элитарный подход); это совокупность правовых норм, регулирующих поведение людей (нормативный подход); это определенный нормативный порядок, обеспечивающий интеграцию и жизнедеятельность людей (Санистебан, испанская школа); это правовая форма организации и функционирования политической власти (политико-правовой подход). Согласно маркетинговому подходу, государство ¾ специфическая макроорганизация, сервисный центр, «предприятие сферы услуг».

Остановимся на традиционном и наиболее распространенном определении: государство ¾ универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.

Государство ¾ это сложная, многофункциональная, внутренне дифференцированная целостность. Поэтому большим разнообразием отличаются не только трактовки понятия «государства», но и подходы к проблеме его происхождения. Вопрос о природе и сущности государства волновал умы мыслителей многих поколений начиная со времен античности, в результате сформировались различные оригинальные теории происхождения государства.

Раскрывая сущность данного понятия следует отметить, что всегда и всеми отмечалось,  что постоянной чертой государства  является   то,  что  оно всегда выступает как единственная организация политической власти,  управляющая всем обществом.  Т.е. государство - это  прежде всего управление.

С позиций взаимосвязи  понятий  " государство "  и  " управление "  следует рассматривать сущность государственного  управления. При этом не исключено, что с развитием новых политических  и  экономических отношений могут изменяться формы  и  методы  управления, возрастать важность отдельных функций  управления   и  ослабевать значение других.

С точки зрения системности, государственное  управление  представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает, преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь.

Признаку системности государственного  управления  в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих  и должностных лиц), принимающих  и  исполняющих правовые акты  управления, а также граждан  и , кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные  и  человеческие ресурсы. Системность государственного  управления  обеспечивает достижение поставленных задач  и  качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое при помощи управляющего воздействия (прямых  и  обратных связей) субъектов  и  государства, т. е. властным характером используемых в процессе  управления  методов  и  средств.

Автор книги «Теория государственного управления» Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного  управления : 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного  управления  на все общество (его всеобщность); 3) системность.

С точки зрения своего назначения, государственное  управление  представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. Исходя из этого основополагающего признака [3]К. С. Вельский определяет государственное  управление  как основанную на законе, организующую, юридически-властную деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного  управления), состоящую в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным  и  хозяйственным строительством. Автор справедливо подчеркивает, что государственное  управление  включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координирование  и  контроль.