Институты государственной гражданской службы

Вызывает особый интерес правовое регулирование государственной  службы Израиля. В стране, не отягощенной  историческими напластованиями  бюрократии, свободная мысль должна бы дать своеобразие в подходе. Однако господствующая там идеология сионизма провозглашает, что народ Израиля  – это народ книги, то есть Библии. Поэтому в Израиле существуют церковные суды. Отсюда государственная  служба тоже оказывается находящейся  под влиянием религиозных учений.

Статья 5 Федерального закона РФ № 119-ФЗ 1995 г. “Об основах государственной  службы Российской Федерации закрепляет:

Государственная служба основана на принципах:

1) верховенства Конституции Российской  Федерации и федеральных законов  над иными нормативными правовыми  актами, должностными инструкциями  при исполнении государственными  служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод  человека и гражданина, их непосредственного  действия: обязанности государственных  служащих признавать, соблюдать  и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной  власти, разграничения предметов  ведения между Российской Федерацией  и субъектами Российской Федерации 
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к  государственной службе в соответствии  со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных  служащих решений, принятых вышестоящими  государственными органами и  руководителями в пределах их  полномочий и в соответствии  с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности  государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных  служащих за подготавливаемые  и принимаемые решения, неисполнение  либо ненадлежащее исполнение  своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной  службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных  служащих в государственных органах.

Основным признаком советской  или социалистической, или коллективистской системы права является принцип  целесообразности действий государственных  органов. Государственные служащие не идеализируют действующее законодательство и относятся к нему легко. Например, закон о государственном бюджете  для служащих министерства финансов является только приблизительными ориентиром их деятельности, за невыполнение статей бюджета никто ответственности  не несет. Тем более, что господствует представление о том, что на государственной  службе может находиться любое, а  не специально подготовленное лицо. Реальная система права в Российской Федерации  дополняется еще и националистическим подходом к формированию государственного аппарата, когда на определенные должности  должны назначаться национальные кадры  по очень хитрому соотношению  сдержек и противовесов. Подобное положение можно сравнивать с  конфессиональной системой распределения  государственных должностей в Ливане. Впрочем, подобный пример дают правила  набора государственных служащих на государственную службу и в Японии, где запрещается прием на государственную  службу проживающих в Японии лиц  корейской национальности.

Все представленные варианты исторического  развития регулирования государственной  службы особенно важны для анализа  состояния и тенденций правового  регулирования государственной  службы в Российской Федерации. Нормативные  акты о государственной службе РФ показывают причудливое переплетение прогресса и архаики в ее правовом регулировании. Мы видим довольно строгую классификацию государственных служащих, однако основной закон о государственной службе в РФ совершенно открыто закрепляет систему добычи, давно прошедший для Европы и Америки этап.

Организация федеральной государственной  службы показывает, что фундаментальные  причины образования государства  как института отражают интеграцию экономического пространства, помехой  которому являются в том числе  и федеративные отношения. Государственная  служба по своей природе объединяет под своим регулирующим воздействием всех участников экономического оборота, а потому противостоит и федерализму. Оправдано лишь разделение труда  между центральными и местными органами управления. Однако существование конкретной системы права в каждой стране или группе стран имеет глубокие исторические причины и не сменяется  просто, по индивидуальной прихоти  отдельных революционеров.

Основные черты и назначение государственной службы отражены в  законодательстве совершенно по-разному.

По общему правилу, иностранцы не могут  состоять на государственной службе, поскольку эта деятельность характеризуется  властным содержанием. Интересно, что  в Японии государственным служащим не может стать лицо, лишенное права  распоряжаться имуществом (ст.38, пункт 1), то есть не умеющий вести личные дела не должен браться и за государственные! Часто используются положения, которые определяются как «неопределенное правовое условие». Полномочия административных судов Германии в вопросах контроля за содержательным наполнением неопределенных правовых условий и неиспользованием усмотрения администрации. Такие формулировки применяются не только в теократических правовых системах. В соответствии с Уставом Римской курии служащему запрещено “осуществлять деятельность, не достойную служащего Святого престола” (ст. 42). При всей неопределенности термина такая диспозиция совершенно справедлива. Таким же является и принцип добросовестности, который закреплен в ст. 40 закона Японии: в ней запрещаются любому лицу обманные или неверные заявления в связи с экзаменами, отбором, приемом на работу или учетом личного состава.

Принцип целесообразности при осуществлении  государственной службы закрепляется широко. Так, в параграфе 5 пункт 1 статьи 33 устава Римской курии говорится  о действиях, “исходя из существующей служебной необходимости”; впрочем, сам по себе принцип целесообразности не является причиной зла, при разумном пользовании им он достаточно удобен, так как позволяет формальные определения должностных инструкций согласовать с реальными условиями  деятельности должностного лица.

В законодательстве стран даже континентальной  системы права часто допускаются  неопределенные формулировки типа, «когда этого требуют интересы службы» (ст.10 швейцарского закона), «незапятнанная репутация» (ст.2), расплывчатые принципы «справедливости» (ст. 17) и другие. Такое условие деятельности должностного лица, как «интересы администрации» (ст. 30 швейцарского закона) ничем не отличается от усмотрения в советском праве. А усмотрение многими учеными рассматривается как основная причина злоупотребления правом со стороны администрации. Право применения аналогии закреплено в ст. 62 швейцарского закона.

Можно отметить частое применение в  законодательстве права делегации  полномочий (например, в ст.62 швейцарского закона). Делегация полномочий в  отношении набора персонала своего агентства, руководства и управления им закреплена в параграфе 302 Свода  законов США. На мой взгляд, делегация  полномочий отражает не более чем  несбалансированность изначального распределения  государственно-властных обязанностей. При этом, если законодатель не смог нормально сбалансировать права  и обязанности государственных  служащих, то перенесение этих регулирующих полномочий с компетентных должностных  лиц на конкретного служащего, не справляющегося с объемом возложенных  на него обязанностей и потому перераспределяющего их методом делегации, – совершенно неразумный способ регулирования государственно-правовых отношений.

Положение о надлежащем внешнем  виде лиц, осуществляющих государственную  власть, отражается наиболее ярко в обязанности военнослужащих при исполнении служебных обязанностей быть одетым в специальную форму. То же требуется и от судей. Однако для гражданских служащих ношение формы, прямо отличающей их от обычных граждан, предусмотрено не везде. Это требуется в теократических государствах, в частности, по законодательству Ватикана. На мой взгляд, служебная форма не только дисциплинирует служащих, но и управляемым субъектам облегчает ориентироваться в общественных отношениях.

В ряде приводимых законов содержится указание на то, что “В случае если нормы настоящего закона противоречат предыдущим законам или основанному  на них законодательству либо несовместимы с ними, преимущество имеют нормы  настоящего закона” (Статья 2 пункт 1 закона Японии). Такое правовое регулирование  нельзя признать адекватным. Гражданин  не должен гадать, что именно отменено, а что действует. Четкость правового  обеспечения – забота в первую очередь власти.

Таким образом, законодательство буржуазных стран даже по отношению к принципам  содержит не меньше неточных формулировок, чем так критиковавшееся советское  законодательство о государственной  службе. Правильное применение законодательства социально обусловлено, а принципы отражают лишь основные направления  пожеланий для законодателя.

3. Принципы и особенности государственного менеджмента

Основоположники менеджериального подхода к государственному управлению Дэвид Осборн и Тэд Геблер (США) в своем знаменитом труде «Перестройка правительства» проанализировав недостатки бюрократической модели управления, подробно изложили желаемые и необходимые  преобразования, которые должны произойти на федеральном и местном уровнях.

Преобразования всех уровней  государственного управления сосредоточены  вокруг 10 основных принципов:

1.Стимулирующее управление: руководить, а не журить.

2.Управление, обращенное  к обществу: уполномочивать, а не  служить.

3.Конкурирующее управление: использование конкуренции в  организации услуг.

4.Управление, движимое своей  миссией: преобразование организаций,  руководствующихся правилами и  нормами.

5.Управление, ориентированное  на результат: акцент на результат  вместо начинаний.

6.Управление, ориентированное  на потребителя: первичны потребности  потребителя, а не бюрократии.

7.Предприимчивое управление: приумножение вместо расточительства.

8.Предусмотрительное управление: профилактика вместо терапии.

9.Децентрализованное управление: вместо иерархии участие и  работа в команде.

10.Прорыночное управление: постепенные перемены на рыночной основе.

Исходя из определения  «менеджмента, как науки и искусства  управления интеллектуальными, финансовыми  и материальными ресурсами в  интересах наиболее эффективной  производственной деятельности и увеличения прибыли; совокупности лиц, занятых  в этой сфере на предприятии (организации)», мы видим, что менеджмент традиционно рассматривается в рамках коммерческих организаций. В то же время все основные закономерности общего менеджмента проявляются в управлении государственными организациями.

Под менеджментом в государственной  службе понимается процесс управления в рамках учреждений государственной  службы, и наука об этом управлении, и искусство управления и соответствующий набор навыков, и персонал государственного управления. Менеджмент в государственной службе реализуется через свои основные функции: планирование, организацию, координацию, мотивацию и контроль. Разделение управленческого труда нормативно закрепляется в организационной структуре, а повторяющиеся и стандартные действия – в управленческих процедурах.

Но если реформировать  государственную службу всерьез  и надолго, то Россия должна учитывать  тенденции развития государственной  службы развитых стран, и, прежде всего, мировых лидеров – США и  Японии. Очевидно, что во многом благодаря  именно высокому качеству государственных  чиновников, эти страны заняли ведущие  роли в мировом сообществе. Что  касается современной японской государственной  службы, то она базируется на двух ключевых показателях: минимальной стоимости  и максимальной эффективности. Показатель минимальной стоимости достигнут  в результате строгого ограничения  числа административных органов, включая  и министров (как правило, чуть больше десятка), а также численности  персонала каждого государственного органа. Существует правило, согласно которому партия или коалиция партий у власти могут назначить в  министерство в результате смены  правительства не более трех своих  сторонников (министр и два заместителя).

Высокая эффективность государственного аппарата Японии достигнута в том  числе за счет создания элитарной  государственной службы, привлечения  в нее самых ярких талантов и умов страны. Это стало возможным  благодаря организации конкурсных экзаменов при замещении госдолжностей  на основе их полной открытости. А для  того чтобы гарантировать и поддерживать высокий уровень эффективности  своих работников, государственные  органы предоставляют такие зарплаты и пенсионные льготы, которые вполне конкурентоспособны с аналогичными выплатами в частном секторе. Следует обратить также внимание и на то, что в Японии менеджмент государственной службы почти на всех уровнях, включая набор, продвижение, повышение, санкции и пенсии, поручен органу, не зависящему от правительства — Национальному управлению по кадрам.

В США, как известно, конкурсный отбор государственных служащих введен еще в 1883 году, и в настоящее  время 90% федеральных чиновников поступают  на государственную службу на основе конкурса.

Заслуживает внимания опыт конкурсного отбора государственных  служащих в Южной Корее. О характере  соревнования за должности государственной  службы говорят следующие факты. В 80-е годы прошлого столетия на некоторые  штатные должности претендовало по 160 кандидатов и более. Кандидатов не пугают даже весьма сложные конкурсные экзамены по 12 предметам, среди которых  профилирующими являются экономика, деловой  менеджмент и государственная администрация. В результате такой кадровой политики в 1988 году 70% государственных служащих Южной Кореи имели университетские  дипломы.