Институты государственной гражданской службы

Важнейшим принципом государственной  службы во Франции является конкурс. Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной  службы; смешанный, совмещающий два  предыдущих. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения  ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок. Конкурс проводит независимый коллегиальный орган - жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для последующего назначения на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.

Принцип конкурсного отбора является основным во французской государственной службе, но не единственным. Внеконкурсные процедуры набора персонала включают следующие: использование списков пригодности, проведение профессиональных экзаменов, и даже произвольный отбор. Есть перечень высших должностей, назначение на которые производится по решению правительства. В сущности это так называемые политические должности – генеральный секретарь правительства, директор центральной администрации, префект, посол и т.д. Этот перечень не является исчерпывающим и может дополняться правительством с согласия суда. (5, стр. 75-76)

3. Денежное содержание государственных служащих

В системе гарантий для  государственных служащих важное значение имеет денежное содержание. Под денежным содержанием государственного служащего имеется в виду должностной оклад, надбавки к нему, а также различные премии по результатам служебной деятельности.

Чтобы повысить заинтересованность государственных служащих в качественном выполнении своих обязанностей, необходимо размер их денежного содержания поставить  в зависимость от результатов  труда и повышения уровня своей  компетентности. В связи с этим возникает задача разработки соответствующих  нормативных документов, определяющих критерии и процедуру оценки, а  также размеры вознаграждения за эффективность служебной деятельности. В развитых странах этим вопросам уделяется самое пристальное внимание.

Одним из факторов успешного  функционирования системы вознаграждений за результаты деятельности вступает её связь с кадровой политикой  и направленность на решение тактических  и стратегических задач, стоящих  перед ведомством и структурными подразделениями. Отмечается также  важность проявления осторожности - с  тем, чтобы обеспечить правильное соотношение  между необходимостью улучшения  показателей и сохранением тех  ценностей, которые характеризуют  госслужбу.

Ключевой проблемой при  построении системы вознаграждения за результаты деятельности является способ определения целей и уровня, на котором они устанавливаются. Различные министерства и ведомства  стран Европы используют самые различные  подходы к формулированию целей, на достижение которых направлены системы  вознаграждения госслужащих

Введение систем вознаграждения предполагает наличие премиального фонда. В связи с этим возникает вопрос о его размере, о проценте выплачиваемых премий госслужащим за результаты служебной деятельности. Если оплата по эффективности труда будет слишком низкой, то она не сыграет той стимулирующей роли, на которую рассчитана система вознаграждений. При слишком высокой части оплаты труда за результаты деятельности в общем размере вознаграждения подрывается значение базовой заработанной платы (оклада) за сложность выполняемой работы.

Представляет интерес  шкала заработных плат в США, включенная в свод законов США и представляющая собой таблицу, где по вертикали  определены ступени государственного служащего, а по горизонтали стаж его службы, поэтому уровень заработной платы возрастает по диагонали.

В США основным видом стимулирования государственных служащих являются денежные выплаты. Как правило, они состоят из двух частей: заработной платы, выплачиваемой за выполненную работу, и дополнительных льгот. Кроме того, существует целая система моральных стимулов.

Минимальная заработная плата  устанавливается с учетом среднего уровня оплаты труда в частном  секторе. Разрыв в уровне оплаты служащих высших и низших варьируется в  пределах 1:7- 1:12 в разных странах.

Продолжительный стаж работы поощряется увеличением длительности оплачиваемого отпуска (дополнительная неделя за 7-10 лет службы). Дополнительные дни отпуска или премиальные выплачиваются также за сверхурочную работу. Используются и другие подходы к мотивации государственных служащих: это может быть гибкий график рабочего времени, дающий работнику право распоряжаться частью своего рабочего времени, но не в ущерб делу; торжественное вручение премий, ценных подарков отличившимся и т. д.

3. Анализ государственных служащих по основным странам

1. Государственная служба в Великобритании

Государственная служба Великобритании до второй половины XX в. имела свои особенности. Наличие сложной системы классов, на которые были разделены гражданские служащие. Первоначально было выделено 3 класса: административный (руководящий), исполнительный, канцелярский (клерков). Затем появились другие, например класс специалистов. Классы в свою очередь делились на многочисленные ступени (ранги) и должности.¹

Поступление в класс зависело от полученного образования. Лица с  высшим университетским образованием претендовали на должности в «интеллектуальных  классах» (административный, исполнительный), без него в «рутинном» (канцелярском).

Преимущество при поступлении  на службу имели люди с общим гуманитарным, а не специальным образованием.

Зачисление на службу зависело от конкурсного экзамена, сложность  которого зависела от карьерных притязаний кандидата. Централизованное руководство  экзаменами осуществляла КГС. Экзамены проводились в двух формах. Более  старым и солидным считался «метод 1». Он состоял из письменного экзамена и составления доклада в пределах программы Оксбриджа. Позднее популярность приобрел «метод 2», заключавшийся в  тестировании и серии собеседований  с соискателями, которые проводились  в специальной загородной резиденции.

Подобный порядок комплектования корпуса служащих, когда преимущество получали выпускники привилегированных  школ и университетов, придало ему  элитарный, «кастовый» характер.

Система государственной  службы не была полностью унифицирована, а управление ею централизовано. Не удалось преодолеть сопротивление  ведомств, стремившихся сохранить контроль над штатом своих сотрудников: живучими оказались исторические напластования и традиции. Так, запутанной оставалась правовая терминология, определяющая статус служащих центральных и местных учреждений, гражданских и военных «слуг короны». Официально использовавшееся понятие «гражданские служащие» (civil servants) охватывало только служащих министерств, исключая самих министров. Неофициально применяемые термины «публичная служба», «должностные лица» (officials,officers) относились ко всем лицам, состоящим на службе у государства, включая армию, органы местного управления и публичные корпорации. Отсутствовал единый орган контроля над государственной службой. КГС занималась только организацией приема через систему конкурсных экзаменов. В дальнейшем служащие находились под надзором Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.

Не возникла свойственная США «система добычи», и быстро произошло  разделение государственных служащих на политических, сменяемых, и кадровых, несменяемых. В случае падения правительства  в отставку подавало только около  ста человек — связанных с  правившей партией высших политических руководителей ведомств (министры и  их заместители). Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны  были соблюдать в своих действиях  политическую нейтральность, проводить  политику любой партии, находящейся  у власти.

Высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный секретарь, фактически возглавляющий  его штат. Без совета с постоянным секретарем министр — политический назначенец, уступающий ему в профессиональной компетенции, не принимал ни одного важного  решения. В результате служащие ведомств оказывают сильное влияние на их политику, не всегда удерживаясь  в рамках политической нейтральности.

Система государственной  службы, Комиссия Фултона исторически  оправдала себя и была очевидным  шагом вперед по сравнению с системой патронажа. Она оказала сильное влияние на развитие аналогичных институтов в других странах, особенно США. Однако превращение в ведущий карьерный критерий общего гуманитарного образования соответствовало реалиям середины XIX в., когда задачи государственного управления были сравнительно немногочисленны и просты, доступны «образованным дилетантам». Через сто лет его задачи существенно усложнились и потребовали специальных профессиональных знаний. С другой стороны, государственная служба так и не превратилась в унифицированную, логичную систему. В 1966 г. создается специальная правительственная комиссия, возглавленная лордом Фултоном. Она должна была исследовать состояние правительственной администрации и подготовить предложения по ее реформированию. Выводы комиссии были заключены в докладе «Государственная служба» (1968).

Главный недостаток существовавшего  порядка комиссия увидела именно в устаревших, «платоновских», принципах  организации государственной службы.

Кроме того, обращалось внимание и на другие обстоятельства:

- отсутствие централизованного  руководства государственной службой;

- разделение ответственности  за нее между КГС, экзаменующей  соискателей, и Казначейством,  отвечающим за общую кадровую  политику;

- отсутствие должной профессионализации  служащих;

- существование запутанной  и жесткой системы классов;

- недостаточная подготовленность  кадров в качестве административных  менеджеров, недооценка «научной  организации труда» (НОТ);

- недостаточный обмен  кадрами между различными ведомствами,  центральными, местными учреждениями  и частными корпорациями;

- замкнутый, кастовый  характер гражданской службы;

- необходимость создания  возможности привлечения сразу  на ответственные посты представителей  бизнеса и науки («боковой вход»).

В докладе предлагалось учитывать  в деятельности публичных организаций  опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции.

Правительство приняло основные рекомендации доклада, многие положения  которого стали воплощаться в  административную практику:

- для централизации управления  кадрами уже в 1968 г. было  создано специальное Министерство  по делам государственной службы; его руководителем автоматически  становился премьер-министр, занимавший  пост министра государственной  службы, однако реально министерством,  по поручению премьера, руководит  один из министров — членов  кабинета;

- КГС вошла в состав  министерства на правах его  подразделения;

- в правительственных  ведомствах централизованное руководство  штатом осуществляли постоянные  секретари;

- для повышения квалификации  служащих и проведения научных  изысканий был создан специальный  колледж; 

- в 1971 г. была ликвидирована  запутанная система классов и  государственные служащие разбились  на несколько групп.

Новый этап развития государственной  службы связан с эпохой нахождения на посту премьер-министра М. Тэтчер (1979—1990). Представительница неоконсерватизма, сторонница сокращения административного  аппарата при одновременном повышении  его эффективности, она попыталась перевести значительную его часть  на принципы функционирования частных  корпораций. Основные положения программы  «Следующие шаги» (1988) сводились:

- к разделению правительственных  учреждений на политические, принимающие  решения, и исполнительные, реализующие  их;

- к превращению последних  в квазиадминистративные неправительственные  организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с политическими учреждениями на основе договоров;

- к сохранению постоянной  государственной службы с присущими  ей правами и привилегиями  только в учреждениях первого  типа; широко распространялись в  QUANGO работы по контракту.

Реформы Тэтчер, действительно  радикальные, дали неоднозначные результаты. Удалось сократить численность  государственных служащих, финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но одновременно была разрушена целостная  система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность  государственной службы.²