Конституционно-правовой статус правительства

В президентской республике, где имеется правительство, президент  обычно формирует его из представителей своей партии, хотя иногда в тех  или иных политических целях могут  включаться выходцы из других партий. Коалиционное правительство бывает при парламентской или смешанной  форме правления. Когда ни одной  из партий в результате выборов не удалось получить в парламенте или  его нижней палате такого большинства, которое бы позволило сформировать правительство. Другими словами  коалиционное правительство - это результат  соглашения между партиями об общем 

Беспартийное правительство  создается в трех случаях:

1) когда в стране нет вообще политических партий или закрыты и находятся на нелегальном положении (Саудовская Аравия);

2) так называемое деловое, чиновничье или служебное правительство создается не лидерами партий, а главой государства и как правило имеет кратковременный характер. Его задача заключается обычно в том, чтобы преодолеть парламентский тупик при формировании правительства. В Болгарии если в Народном собрании не достигнут согласия об образовании Правительства Президент назначает служебное Правительство, распускает Народное собрание и назначает его новые выборы. В послевоенный период такие правительства (в состав которых часто входили высшие чиновники, технократы), формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии, Италии, Марокко. Возможность образования служебного правительства может предусматриваться и непосредственно в основном законе. Так, в конституции Болгарии 1991 г. говорится о возможности формирования служебного правительства в случае, если парламентскими группами не достигнуто согласие об образовании правительства (п. 5 ст. 99). Данный шаг должен сопровождаться роспуском парламента и назначением новых парламентских выборов.

3) особого рода правительство  создается военными режимами. Сохраняя  в своих руках политическую  власть, главные рычаги управления. Военные формируют кабинет профессионалов, который они обязывают проводить  в жизнь выработанную ими политику. Такие правительства существовали при военном режиме Аргентины, Бразилии, Нигерии.

4) в чрезвычайных ситуациях может формироваться и так называемое «правительство национального единства», в состав которого входят наиболее крупные и влиятельные политические партии, представленные в парламенте. Подобные правительства несколько раз создавались в Великобритании в первой половине XX в. (например, в состав такого правительства, функционировавшего в период второй мировой войны, входили представители консервативной, лейбористской и либеральной партий). После второй мировой войны весьма непрочные правительства национального единства формировались в Бельгии из представителей социалистов, католиков, либералов и коммунистов. Попытки образовать правительство национального единства предпринимались в Гре-ции (в 1989 г.) и Ливане (в 1990 г.).

Некоторые конституции предусматривают  определенные требования к кандидатам в министры (правда, обычно не такие  жесткие, как те, которые предъявляются  к кандидатам на пост президента), в  частности, принадлежность к гражданству  соответствующей страны по рождению (Сальвадор, Парагвай, Катар, Мексика. Эквадор) или в результате натурализации (Швеция, Коста-Рика, Доминиканская Республика). В последнем случае кандидат обычно может занять пост министра лишь по прошествии определенного срока после натурализации (чаще всего он не менее 10 лет).

Законодательством ряда стран  предусмотрены определенные ограничения, связанные с осуществлением министрами депутатского мандата. В странах  с президентской формой правления, а также в таких государствах, как Австрия, Нидерланды, Норвегия, Франция члены правительства  не могут быть депутатами. Например, по конституции Франции парламентарий, назначенный министром (или же министр, избранный в парламент), должен в течение месяца разобраться в своих предпочтениях и сделать соответствующий выбор (ст. 33). Включение в конституцию принципа несовместимости обычно отражает стремление законодателей к более жесткой (чем в странах с «чистой» парламентарной формой правления) реализации принципа разделения властей, к большей «деполитизации» кабинета.

Конституции могут содержать  и нормы запретительного характера, касающиеся профессиональной деятельности кандидатов в министры, занятия ими  иных оплачиваемых должностей. В соответствии с конституцией Франции функции  члена правительства несовместимы «с любой деятельностью профессионального  представительства общенационального  характера, со всякой государственной  службой или профессиональной деятельностью» (ст. 23). Аналогичным образом по конституции  Румынии должность министра несовместима «с исполнением функций профессионального  представительства, оплачиваемых в  рамках организаций, преследующих коммерческую цель (п. 1 ст. 104). В Основном законе ФРГ  говорится, что «федеральный канцлер  и федеральные министры не могут  занимать никакие другие оплачиваемые должности, работать по профессии, иметь  занятие или входить в состав руководства, а без согласия бундестага - в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью получение  прибыли» (ст. 66). Подобные ограничения  представляются вполне разумными, ибо  они ставят препятствия на пути возможного злоупотребления министрами своим  служебным положением в корыстных  целях. Некоторые конституции содержат требования, связанные с вероисповеданием кандидатов в министры. Конституция  Норвегии требует, чтобы более половины министров исповедовали официальную государственную религию (§72). Аналогичное требование вплоть до 1953 г. содержалось и в конституционном праве Швеции. В настоящее время требуется лишь, чтобы лицо, ведающее в правительстве вопросами культуры, принадлежало к шведской официальной церкви. Конституции исламских стран зачастую предписывают, чтобы кандидат в премьер-министры был мусульманином. Ряд конституций содержат требования к моральному облику и компетенции будущих министров. В Финляндии президент должен включать в состав государственного совета честных способных граждан, являющихся коренными жителями страны. Во временной конституции ОАЭ 1971 г. говорится, что министры должны выбираться из числа граждан, «известных своей компетентностью и опытом» (ст. 56).

3. Структура правительства

Внутренняя структура  правительства весьма разнообразна и подвержена постоянным изменениям, что отражает стремление приспособить ее к условиям социально-экономической  и политической жизни.

Центральное место занимает Председатель Правительства (Чехия, Испания). Должность может именоваться по-иному - Премьер-министр (Швеция, Норвегия, Япония, Новая Зеландия), Председатель Совета министров (Франция, Италия), Министр-председатель (Венгрия), Федеральный канцлер (ФРГ, Австрия). При принятии решения мнение Премьер-министра является определяющим. Он играет главную роль в разработке политической линии правительства, располагая правом единолично принимать решения по важным государственным вопросам в том числе о назначении и смещении членов правительства.

В настоящее время все  большую роль играет особый аппарат  при главе правительства, который  управляет его делами. Причем руководитель этого аппарата нередко приобретает  статус министра. В США исполнительный аппарат при президенте включает Канцелярию Белого дома. Важную роль играют советники во Франции при Премьере военные и гражданские кабинеты, а входят в состав гражданского кабинета: генерал секретариат, координирующий деятельность ведомств, разрабатывающий рекомендации как и в ФРГ - Ведомство Федерального канцлера. В Великобритании - личный секретарь Премьер-министра и Кабинета.

Нередко в составе правительства  создаются более узкие структуры, которые могут выполнять некоторые  полномочия. Различают три формы  таких органов:

В состав правительства наряду с его главой могут входить  министры, государственные министры, министры без портфеля, а также  парламентские секретари. В одних странах государственные министры возглавляют наиболее важные департаменты и в силу этого координируют деятельность некоторых смежных министерств (Франция. Португалия). Данный ранг здесь считается более высоким, чем просто ранг министра. В других странах (Великобритания, Индия) он, наоборот, считается более низким, поскольку государственные министры являются по существу лишь заместителями глав крупных министерств. В Японии государственными министрами называются все члены кабинета.

Министры без портфеля обычно выполняют отдельные поручения  главы правительства. Некоторые  лица включаются в данном качестве в состав правительства с учетом их важной роли в правящей партии. Парламентские  секретари (иногда именуемые младшими министрами) функционируют в основном в отдельных странах англосаксонского права с парламентарной формой правления (например, в Великобритании). Главной  их задачей является оказание помощи министрам в осуществлении их парламентских обязанностей.

В правительствах некоторых  стран предусматриваются посты  заместителей главы правительства. В соответствии с Основным законом  ФРГ «федеральный канцлер назначает  одного из федеральных министров  своим заместителем» (п. 1 ст. 69). О  том, какой именно министр может  стать заместителем канцлера, в нем  не упоминается. На практике, как отмечается в литературе, заместителем федерального канцлера чаще всего становится министр иностранных дел.

Большинство конституций  не оговаривают количественный состав правительства, поскольку данный вопрос обычно регулируется специальными законами и актами главы государства о назначении правительства. Так, в Японии премьер-министр вправе назначить до 20 государственных министров. В некоторых странах (например, латиноамериканских) подобная регламентация противоречит официальной доктрине, утверждающей, что «никакой конституционный барьер не должен сдерживать рост объема и форм реализации правительственной деятельности».

Основная форма функционирования правительства (кабинета) - проведение его очередных заседаний. В парламентарных государствах такие заседания проводятся обычно в период парламентской сессии один (Великобритания, Индия, Испания, Нидерланды), два (Япония, Ирландия) или даже три (Норвегия) раза в неделю. В Швеции практикуется так называемое «общее заседание», проводимое не реже одного раза в неделю во время парламентской сессии. На нем обсуждаются наиболее важные вопросы. Другой разновидностью заседаний кабинета является так называемое «заседание за ланчем», проводимое в конце каждой недели. На нем дискутируются не столь важные проблемы, а также обсуждается повестка дня предстоящего общего заседания. В Норвегии правительство заседает два раза в неделю в форме кабинета (под председательством главы правительства) и один раз в форме государственного совета (под председательством короля).

Важной формой функционирования правительства может являться и  деятельность различных комитетов  кабинета, которая, как показывает практика, повышает оперативность функционирования кабинета, сужая в то же время  сферу его деятельности как коллегиального органа.

4. Компетенция  правительства

Современное правительство - важная составная часть механизма  осуществления государственной  власти. Правительство сосредотачивает  в своих рядах ведущих политических деятелей, возглавляющих правящую партию или коалицию. Вполне естественно, что  влияние этих кругов сказывается  на полномочиях, которыми наделено правительство, придает этой ветви власти особенно большую значимость.

Обычно компетенция правительства  предметная, в которой не определяется четкий круг полномочий, исходя из того, что границы между исполнительной, законодательной и судебной властью  и так очевидны, следовательно, наблюдается  разрыв между юридическим и фактическим  статусом правительства, для этого  необходимо исследовать реальную деятельность правительства.

Нередко компетенция правительства  в конституции определяется очень  кратко. Так, согласно Конституции Франции  «правительство определяет и осуществляет политику нации. В его распоряжении находятся административные органы и вооруженные силы».

Необходимость в подробной  регламентации полномочий правительства  в странах с парламентскими формами  правления часто отпадает из-за того, что оно на практике осуществляет большинство полномочий формально  с главой государства. В странах  же с федеративным политико-территориальным  устройством полномочия правительства  зачастую выводятся из разграничения  компетенции между союзом и субъектами федерации.

Среди наиболее важных полномочий правительства необходимо выделить следующие:

1) правительство, особенно  его глава, играют решающую  роль в разработке, формировании  и реализации внутренней и  внешней политики государства.  «Правительство, гласит Конституция  Испании, руководит внутренней  и внешней политикой, гражданской  и военной администрацией и  обороной страны». Конечно, программы, предлагаемые правительством, обычно нуждаются в подтверждении и одобрении парламентом (особенно в парламентских государствах). Система противовесов работает и в данном случае. Однако нельзя не учитывать, что сама эта программа разрабатывается только правительством;

2) правительство выступает  в роли главного органа управления  государственным аппаратом. Сфера  управленческой деятельности правительства  весьма широка и многообразна. Однако это не значит, что она  универсальна и не знает ограничений.  Главных ограничений два. Правительство  и подчиненный ему аппарат  не должны вмешиваться в сферу  частной жизни. Правовые нормы,  регулирующие сферу частноправовых отношений, устанавливаются государством, публичной властью. Но сама эта власть не должна издавать таких предписаний, которые узурпируют их права. Иное может быть лишь при тоталитарном режиме. Другое ограничение связано с разграничением полномочий и компетенции между центром и местами Особенно важно это разграничение в федеративных государствах, где оно связано с разделением предметов ведения федерации и субъектов. Однако даже в унитарных государствах по мере развития децентрализации и расширения полномочий органов самоуправления осуществляемые центром управленческие функции ограничиваются.