Оценка и состояние внутреннего государственного долга РФ

     В рамках политики управления государственным  внутренним долгом Правительство Российской Федерации приступило к использованию государственных гарантий как способа стимулирования инвестиционной активности в отдельных отраслях экономики. Приоритет в этой области предоставлен развитию ипотечного жилищного кредитования, призванного способствовать становлению рынка ипотечных потребительских кредитов, развитию строительной отрасли.

     С использованием механизма гарантирования обязательств субъектов экономики  решаются и иные задачи, требующие  участия государства: обеспечение  закупочных интервенций на зерновом рынке, гарантии при страховании  гражданской ответственности российских авиаперевозчиков по военным и связанным  с ними рискам, страхование политических рисков при кредитовании экспорта и  др.

     Операции  по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обычно эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих выкупу (часто суммы выплачиваемых процентов по государственному долгу превышают суммы его чистого прироста).

     Государство вправе уточнять первоначальные условия  займа. Как уже отмечалось, изменение  первоначальных условий займа, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального процента, иногда уменьшая его и ставя целью снижение государственных расходов, связанных с выплатой процентов по долгу.

     Довольно  часто государство, не изменяя доходность облигаций, превращает краткосрочные  обязательства в средне- или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сроков, называются консолидацией государственного долга. Консолидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.

     Помимо  этих основных методов управления государственным  долгом, правительство может выкупать займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение центральным и коммерческим банкам. К мероприятиям по управлению государственным долгом относятся также и поддержание курса государственных ценных бумаг путем проведения определенной финансово-кредитной политики.

     Своеобразным  способом решения проблемы государственного долга является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после Первой мировой войны (или отказ Советской России от внешних и внутренних обязательств по государственному долгу Российской империи и долгам Временного правительства). Следует отметить, что аннулирование государственных долгов носит экстраординарный характер и практически не применяется развитыми странами.

     Важной  задачей государства является достижение оптимальной временной структуры внутреннего госдолга, которая определяется конъюнктурой рынка государственных ценных бумаг, динамикой доходности по государственным ценным бумагам с различными сроками погашения, предпочтениями инвесторов и т.п. Политика правительства не всегда направлена на удлинение срока заимствования. Доход по долгосрочным займам содержит в себе и определенную часть премии за риск. В тех случаях, когда она становится слишком большой, правительствам выгоднее размещать короткие займы. Эта политика может меняться на различных отрезках времени. Важным элементом системы мер по повышению эффективности управления государственным внутренним долгом Российской Федерации должно стать изменение подхода к процессу управления государственными долговыми обязательствами.

     Важным  направлением повышения эффективности  управления государственным долгом РФ должно стать завершение работы по созданию единой системы управления государственным долгом РФ, что даст возможность осуществлять активную долговую политику, диверсификацию методов  управления государственными активами на основе их инвентаризации и оценки эффективности, а также реализовывать  политику в области управления государственным  долгом, исходя из принципа соотнесения  общего объема как внешней, так и  внутренней задолженности РФ с ресурсами  государства.

     Политика  в области заимствования со стороны  Правительства и соответствующих  уровней государственной власти на внутреннем рынке государственных  ценных бумаг может стать мощным фактором экономического роста, инструментом сбалансирования поступлений налоговых  и неналоговых платежей в бюджет. Однако для этого необходимо постоянно  совершенствовать управление внутренним государственным долгом, опираясь на зарубежную практику, а также, что  более существенно, на накопленный  российский опыт.  

     3.2. Направление долговой политики в области внутреннего государственного долга 

        Решение задачи поддержания высокой  ликвидности внутреннего рынка,  обеспечения присутствия на нем  широкого круга инвесторов и  стимулирования инвестиционного  спроса требует скорейшей реализации  комплекса мер по повышению  привлекательности рынка государственных  ценных бумаг. 

  В период 2010-2011  гг.  Минфин России предпринял ряд мер в данном

направлении. Были обеспечены:

  1)  регулярная публикация квартальных графиков размещения ОФЗ,  а

также ориентиров по доходности размещаемых  выпусков государственных

ценных  бумаг накануне каждого аукциона;

  2) периодические консультации с основными участниками рынка с целью

выявления проблем, тормозящих его развитие, учета  предпочтений участников

относительно  параметров предлагаемых выпусков ОФЗ;

  3)  отмена требования о предварительном депонировании денежных

средств в день аукциона;

  4)  переход к размещению  «эталонных выпусков» ОФЗ,  т.е.  выпусков со стандартными сроками до погашения и крупными объемами в обращении;

5)  принятие  поправок в федеральный закон   «О рынке ценных бумаг»  и Налоговый кодекс Российской Федерации,  направленных на упрощение порядка осуществления выплат по ценным бумагам с обязательным централизованным хранением  (закрепление за российскими депозитариями

исключительного права на осуществление указанных  выплат депонентам -

владельцам  ценных бумаг и выполнение депозитариями  функций налогового

агента).

  В результате проведенных мероприятий,  на рынке ОФЗ произошли

следующие позитивные изменения:

  –  увеличилась ликвидность обращающихся выпусков  (среднедневной

оборот  вторичных торгов ОФЗ вырос до 3 млрд. руб., то есть более чем в 4 раза по сравнению с 2009 г. (0,7 млрд. руб.);

     – средний объем выпуска в обращении  вырос с 45 до 83 млрд. руб.;

     –  в 4  раза увеличился средний объем  размещения на аукционах –  до 

20 млрд. руб.;

     – возросло число участников аукционов  по размещению ОФЗ¹⁵.

     В планируемый период предлагаемые инвесторам ОФЗ будут диверсифицированы по срокам до погашения.  При этом приоритетным направлением эмиссионной политики будет выпуск среднесрочных и долгосрочных государственных ценных бумаг.  Эмиссия краткосрочных инструментов  (до 1  года)  рассматривается как исключительная мера, использование которой оправдано лишь в условиях крайне неблагоприятной

рыночной  конъюнктуры при отсутствии возможностей фондирования за счет

эмиссии среднесрочных и долгосрочных государственных  ценных бумаг. Такая практика позволит поддерживать на низком уровне риски ограничения доступа к рефинансированию,  а также оптимизировать структуру государственного внутреннего долга по срокам до погашения.  Исходим из необходимости поддерживать дюрацию портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

  Планируется выпускать ОФЗ с постоянной ставкой купонного дохода. На нынешнем этапе эмиссия ОФЗ с переменной ставкой купонного дохода,

которая устанавливается в зависимости  от динамики индекса потребительских цен или ключевых индикаторов денежного рынка,  не относится к числу приоритетов долговой политики.

  Будет продолжен курс на обеспечение концентрации эмиссии в «эталонных выпусках»  с большими объемами в обращении и погашением в

«стандартных»  точках кривой доходности облигаций,  то есть 3, 5, 10, 15, 30

лет.  Погашаемые в эти сроки выпуски  облигаций наиболее востребованы

инвесторами,  так как позволяют им,  в  частности,  хеджировать процентные и валютные риски.  Поддержание высокой ликвидности  «эталонных выпусков» ОФЗ планируется осуществлять путем регулярного обмена облигаций с приближающимися сроками погашения на новые «эталонные выпуски». 

  Планируется продолжить практику публикации квартальных графиков

аукционов по размещению ОФЗ.  В целях выявления  инвестиционных предпочтений, специфики спроса и ожиданий относительно объемов выпусков и динамики процентных ставок будет осуществляться регулярное

взаимодействие  с ключевыми участниками рынка  ОФЗ.  По их результатам,  в случае значительных изменений ожиданий инвесторов и рыночной конъюнктуры,  в график аукционов будут вноситься необходимые для поддержания стабильности рынка корректировки.

  Доходность размещаемых выпусков ОФЗ будет формироваться под влиянием,  прежде всего,  текущих потребностей бюджета  (предложение)  и в зависимости от рыночной конъюнктуры  (спрос на облигации),  с учетом

решения стратегической задачи по достижению и поддержанию целевой дюрации портфеля ОФЗ на уровне 5 лет.

  Следует продолжить практику размещения государственных сберегательных облигаций  (ГСО)  для удовлетворения спроса со стороны институциональных инвесторов,  прежде всего,  осуществляющих размещение средств пенсионных накоплений.

  Дальнейшие меры по развитию внутреннего рынка будут направлены на совершенствование рыночной инфраструктуры и повышение ликвидности обращающихся выпусков государственных ценных бумаг.  В этой связи предлагаем направить долговую политику на решение следующих задач:

1) Создание  предпосылок  (возможности) для  расчетов по сделкам с ОФЗ с использованием международных депозитарно-клиринговых систем.

         Решение указанной проблемы требует внесения изменений в закон  «О рынке ценных бумаг»,  направленных на упрощение доступа иностранных участников  (депозитариев)  к рынку ОФЗ.  Можно ожидать,  что снятие законодательных ограничений на открытие иностранным депозитариям счетов номинального держателя в российском депозитарии может способствовать оттоку части операций с ОФЗ за рубеж.  Однако соответствующее решение, если оно будет поддержано и принято, создаст предпосылки для конкуренции  между российскими и иностранными депозитариями,  что не может не оказать положительного влияния на качество оказываемых услуг. 

  2) Допуск ОФЗ к обращению на фондовой бирже.

  В настоящее время ОФЗ обращаются в секции государственных ценных бумаг  (ГЦБ)  ММВБ,  корпоративные ценные бумаги торгуются на фондовой бирже ММВБ. В результате участникам рынка приходится заключать сделки с ОФЗ и корпоративными ценными бумагами с использованием разных счетов, что ограничивает их возможности по работе с различными видами финансовых активов. Кроме того, для участия во вторичных торгах в секции ГЦБ, в отличие от фондовой биржи,  необходимо предварительно задепонировать деньги и ценные бумаги на торговом счете.