Парламентская ответственность правительства зарубежных стран

     СОДЕРЖАНИЕ 

     Понятие ответственности правительства.

     Ответственность перед главой государства, перед  парламентом.

     Общая система парламентской ответственности  зарубежных стран.

     Ответственность правительства в Великобритании.

     Ответственность правительства В США.

     Ответственность правительства во Франции.

      1. Понятие ответственности правительства 

     Правительство - это коллегиальный орган исполнительной власти, обладающий общей компетенцией, осуществляющий руководство государственным управлением. Оно возглавляет административную, т.е. исполнительно-распорядительную, деятельность в стране, под его руководством находятся государственный аппарат, вооруженные силы, финансы государства, иностранные дела.

     Ответственность правительства зависит от того, совершены  членами правительства при исполнении ими служебных обязанностей или как частными лицами те или иные правонарушения. В последнем случае в ряде стран они отвечают наравне с другими гражданами, но в некоторых странах предусмотрен министерский иммунитет: министр предается суду по постановлению парламента, и судит его особый суд.

     Ответственность при исполнении служебных обязанностей возможна за нарушение закона при  исполнении служебных обязанностей, за уголовные преступления (государственную измену и др.), за нарушение служебных обязанностей. Она может быть политической, уголовной, гражданской и дисциплинарной.

     Политическая  ответственность возможна перед  парламентом, президентом (главой государства) и премьер-министром. Политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность: она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Поэтому она и называется политической. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министров неверной. По этим же основаниям применяет форму политической ответственности президент или премьер-министр.

     Формы уголовной ответственности министров  за преступления, совершенные при  исполнении служебных обязанностей, неодинаковы. В одних странах до наступления уголовной ответственности возможен импичмент, аналогичный импичменту в отношении президента, в других парламент не осуществляет импичмент, а только предъявляет обвинение (Польша, Франция). В этом случае министр подлежит судебной ответственности, но судит его особый суд (во Франции - Высокий суд правосудия, в Польше - Государственный трибунал). По решению парламента судить министров может конституционный суд (Италия), но часто в этом случае речь идет лишь о последующем предании обычному уголовному делу. Словом, действует общий принцип: если министры имеют иммунитет (а во многих странах они его имеют), то первоначальное обвинение должно предъявляется парламентом. Однако и из этого общего правила есть исключения.

     В последние десятилетия несколько членов правительства в Италии, Японии (включая премьер-министров), вице-президент США, президент Бразилии, бывшие президенты Южной Кореи, отдельные министры были преданы суду за взяточничество или за неуплату налогов.

     Гражданская ответственность выражается в исках по отношению к правительствам и министрам за причиненный физическим и юридическим лицам ущерб в случае нарушения законов при исполнении служебных обязанностей.

     Дисциплинарная  ответственность индивидуальна. Она  выражается во взысканиях, налагаемых на министров президентом или премьер-министром за упущения по службе.

     Следует, прежде всего, отметить, что степень  ответственности правительства  в конечном счете предопределяется формой правления и государственно-политическим режимом. В странах тоталитарного социализма, где правительство, как, собственно, и парламент, лишено самостоятельной публичной власти, какая-либо юридическая ответственности правительства перед парламентом в форме недоверия или отказа в доверии отсутствует. Институт парламентской ответственности правительства есть элемент демократического государственного устройства, вытекает из системы разделения властей, чуждой тоталитарному режиму. О парламентской ответственности правительства не приходится говорить и применительно к странам с президентским режимом правления (США, большинство латиноамериканских и африканских  государств), поскольку в этих странах правительства, как самостоятельного органа государственной власти, не существует, министры не образуют правительственную коллегию, которая бы имела самостоятельное государственное значение.

     О парламентской ответственности  правительства можно говорить применительно  только к парламентарным государствам, где  правительство пребывает  у власти, пока пользуется парламентской поддержкой.  Частично это относится и к  полупрезидентским формам государственного правления. «Поскольку в условиях парламентарной системы правления правительство обычно носит партийный характер, - справедливо отмечает В.Б.Евдокимов, - постольку и остается оно у власти до тех пор, пока его поддерживает партия (партии), располагающая большинством мест в парламенте или в его нижней палате. Правовой основой такого положения служит принцип политической ответственности министров перед парламентом».  
 
 
 

     2. Ответственность  перед главой государства, перед  парламентом 

     В президентских республиках президент  формирует правительство, которое  несет ответственность только перед  ним. Парламент не может выразить недоверие правительству. Политическая ответственность правительства перед главой государства выражается в увольнении правительства или отдельного министра (министров) в отставку. Обычно увольняется премьер-министр, а следовательно и весь состав правительства. Это возможно как в президентских, так и в полупрезидентских республиках, неоднократно происходило в отдельных постсоциалистических государствах: президент увольнял министров за "неправильную политическую линию".

     В парламентских республиках правительство  пребывает у власти, пока пользуется парламентской поддержкой. Оно отвечает не перед главой государства, а перед парламентом. Ответственность правительства перед парламентом выражается в вынесении вотума недоверия (резолюции порицания) правительству или отдельному министру, в отказе от доверии правительству (этот вопрос ставиться по инициативе самого правительства) и как следствие - в увольнении правительства или министра в отставку. Отставка вследствие недоверия не является безусловной - глава государства может распустить парламент. Политическая ответственность - это обычно ответственность перед нижней палатой или однопалатным парламентом. Перед верхней палатой правительство несет ответственность в редчайших случаях (в Италии правительство несет ответственность перед обеими палатами).

     Политическая  ответственность министров перед парламентом может быть солидарной или индивидуальной. При солидарной ответственности все правительство уходит в отставку, даже если недоверие выражено одному из его членов (Франция, Испания), при индивидуальной уходит только тот министр, которому

     парламентом выражено недоверие. В некоторых  странах возможен и тот и другой вид ответственности.

     В настоящее время наблюдается  тенденция усложнения процедур выражения  недоверия правительству и министрам (необходимость большего числа подписей парламентариев при внесении такого предложения, введение во многих странах конструктивного вотума недоверия и др.).

     С другой стороны, наряду с усложнением  процедур выражения недоверия, сама по себе эта процедура получает широкое  распространение.

     3. Общая система парламентской ответственности зарубежных стран. 

     Во  многих зарубежных конституциях принцип  ответственности правительства  перед парламентом находит словесное  выражение, зачастую приобретая определение  ответственности политической: «Правительство несет политическую и солидарную ответственность перед Генеральным советом» (Андорра); «Правительство в своей деятельности подотчетно Президенту и ответственно перед Парламентом» (Беларусь); «Правительство должно пользоваться доверием парламента» (Греция).

     Основания ответственности правительства обычно не определяются, если не считать общие слова об утрате правительством доверия. В.А.Виноградов называет утрату доверия основанием конституционно-правовой ответственности правительства. Но «доверие» - термин, юридически чрезвычайно растяжимый, измерить это доверие обычными правовыми методами не представляется возможным.

     Этот  же автор со ссылкой на статью 156 Конституции Польши и ст.142 Конституции  Австрии называет такие основания  конституционно-правовой ответственности правительства как нарушение конституции или закона.¹ Однако в названных статьях речь идет не о конституционно-правовой, а судебной ответственности министров, инициируемой парламентом, что не одно и то же.

     В редких случаях вотум недоверия  имеет под собой конкретные причины. Так, согласно статье 97 Конституции Республики Беларусь Палата представителей заслуживает доклад Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобряет или отклоняет программу. Повторное отклонение палатой программы означает выражение вотума недоверия правительству (п.5).

     Время выражения недоверия правительству  парламентом (так же как и запрос о доверии)  ничем не ограничивается, оно может быть выражено во всякое время, о чем иногда делается указание в законе. Так, согласно Конституции Словацкой Республики Национальный совет республики может в любое время выразить недоверие Правительству. Правительство может в любое время просить Национальный совет о выражении доверия (ст.114).

     Зарубежная  практика свидетельствует, что правительство отвечает чаще всего перед нижней палатой парламента, олицетворяющей принцип народного суверенитета. В редких случаях правительство несет ответственность перед обеими палатами одновременно – Казахстан, Италия, Румыния. Согласно Конституции Италии правительство должно получить доверие обеих палат. Каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст. 94). Для Италии ответственность правительства перед обеими палатами имеет то объяснение, что обе палаты парламента – Палата депутатов и Сенат – избираются на одинаковых началах – посредством всеобщего и прямого голосования (ст.ст.56-57 Конституции). В Казахстане и Румынии ответственность правительства перед обеими палатами имеет ту особенность, что вопрос о недоверии правительству принимается на совместном заседании палат. Так, в Конституции Румынии записано, что Палата Депутатов и Сенат на совместном заседании могут отозвать выраженное Правительству доверие путем принятия резолюции недоверия большинством голосов депутатов и сенаторов.

     Только  в редких странах правительство  отвечает перед верхней палатой  – Кыргызстан.  Во Франции  Премьер-министр  имеет право просить Сенат (верхняя  палата) об одобрении общеполитической декларации правительства (ст.49 Конституции). О полной ответственности правительства перед верхней палатой, однако, говорить не приходится, поскольку отказ Сената в одобрении этой декларации не обязывает правительство к уходу в отставку.

     Чаще  всего, в зарубежных странах имеет место коллективная (солидарная) ответственность правительства, когда недоверие адресуется правительству в целом, либо даже отдельным членам правительства, если это вызывает правительственную отставку в целом. В Великобритании вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом.² «Поскольку действия отдельных министров, как правило, связаны с общей политикой, ответственность правительства является обычно коллективной».

     В ряде стран недоверию подвергается не правительство в целом, а глава правительства – ФРГ, Албания, Венгрия, Кыргызстан, что для характеристики правительственной ответственности не имеет принципиального значения, поскольку отставка главы правительства, как правило,   влечет отставку правительства в целом.

     Индивидуальная  ответственность членов правительства  встречается реже, что соответствует  природе правительства как коллегиального органа. Как правильно отмечает Б.С.Крылов, «юридически следствием принципа парламентской  ответственности правительства является то, что правительство, выступая в качестве коллегиального органа, несет перед парламентом совместную ответственность за политическую линию, проводимую его отдельными членами. Такое понимание способствует укреплению положения правительства, его сплочению как комитета, заведующего общими делами монополий. Ведь требование отставки отдельного министра может привести к отставке правительства в целом, что часто представляется нецелесообразным. Поэтому парламентарии вынуждены во многих случаях избегать критики действий отдельных министров, чтобы не ставить под удар все правительство, а в конечном счете и себя (в случае роспуска парламента)».

     В некоторых странах индивидуальная ответственность министров наступает  лишь в случае, если они официально не возражали против правительственного решения, что ослабляет принцип круговой поруки, не позволяющий индивидуализировать вину министров. Так, в параграфе 60 Конституции Финляндии сказано, что каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявление о своем несогласии, занесенном в протокол. Согласно Конституции Республики Казахстан члены Правительства коллегиально ответственны за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительной о своем несогласии (ч.1 ст.68).