Парламентская ответственность правительства зарубежных стран

     В чистом виде индивидуальная ответственность  правительства не встречается. Под  индивидуальной ответственностью правительства  понимают ситуацию, когда недоверию может быть подвергнуто как правительство в целом (глава правительства), так и отдельные его члены. Таким образом, индивидуальная ответственность всегда выступает как ответственность смешанная. Подобная ответственность существует в таких странах как Дания, Латвия, Швеция, Эстония, Австрия, Греция, Финляндия, Польша. В Австрии Национальный совет может принять решение о выражении вотума недоверия Федеральному правительству или отдельным его членам (ст.74), согласно Конституции Греции парламент может своим решением лишить доверия правительство или кого-либо из его  членов (ч.2 ст.84), В Эстонии недоверие может быть выражено правительству в целом, премьер-министру или отдельному министру (ст.97).

     Коллективная  и индивидуальная ответственность  обычно вызывают разные юридические последствия. Если недоверие всему правительству (в том числе премьер-министру) предполагает уход правительства в отставку, то парламентское недоверие, высказанное отдельным членам правительства, как правило, влечет отставку только конкретных министров при сохранении правительства в целом. Так, согласно Конституции Дании министр уходит в отставку, если Фолькетинг выносит ему вотум недоверия (ст.15.1). Если Фолькетинг выносит вотум недоверия Премьер-министру, он обращается с просьбой об отставке правительства (ст.15.2). 

     Общим правилом в зарубежной конституционной  практике является то, что с инициативой  выражения недоверия правительству  может выступать более или  менее значительная группа парламентариев. Иногда подобное право предоставляется  депутатским объединениям. Нередко требуется письменная форма подачи инициативы и ее мотивация, что имеет место и в Российской Федерации. В Португалии, например, с инициативой недоверия правительство должна выступить одна четвертая депутатов парламента или любая парламентская группа (ст.194); в Германии предложение о недоверии федеральному канцлеру должно быть подписано четвертью депутатов Бундестага или фракцией, насчитывающей не менее четверти его депутатов.

     В ряде стран установился институт т.н. конструктивного недоверия правительству, который впервые был конституирован, по-видимому, в Германии. Конструктивным следует считать такое выражение парламентского недоверия, которое сопряжено с предложением или выбором альтернативных кандидатур премьер-министра или членов правительства. В Бельгии Король вправе распустить Палату представителей, когда последняя абсолютным большинством своих членов принимает вотум недоверия Федеральному правительству и одновременно не предложит Королю кандидатуру преемника Премьер-министра (ч.2 ст.46 Конституции).   Согласно статье 67 Конституции ФРГ Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо. «Поставив результаты голосования вотума недоверия в зависимость от назначения преемника находящегося у власти канцлера, конституция пыталась устранить угрозу частых и неразрешимых кризисов наподобие тех, которые имели место в Веймарской республике. Задача, которая ставится при этом, состоит в том, чтобы заставить любое большинство, которое может образоваться в рядах правительственной оппозиции, преследовать ясные и конструктивные цели. На практике сместить федерального канцлера с его должности чрезвычайно трудно».

     Конструктивный  вотум недоверия имеет то положительное  начало, что облегчает процедуру  смены правительства, поскольку содержит в себе предположение или решение вопроса о новом его составе. Его, однако, нельзя считать универсальным способом решения вопросов парламентской ответственности правительства, использование этого института диктуется особенностями организации правительственной власти в конкретной стране.

     Во  многих зарубежных странах возможность  выражения недоверия правительству  ограничена определенными условиями, гарантирующими от злоупотребления  этим институтом в ущерб правительственной  деятельности. В Андорре, например, вопрос о выражении вотума недоверия не может быть поставлен в течение шести месяцев после избрания главы Правительства. Советники, которые ставили вопрос о выражении вотума недоверия, в течение года не могут участвовать в подобной процедуре (ч.ч.5,6 ст.69 Конституции); в Республике Беларусь вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности (п.7 ст.97 Конституции); в Болгарии, когда Народное собрание отклоняет предложение о голосовании недоверия Совету Министров, новое предложение о недоверии на том же основании не может быть внесено в течение следующих шести месяцев (ч.3 ст.89 Конституции); согласно Конституции Испании, если резолюция порицания не принята нижней палатой парламента, подписавшие ее депутаты не могут вносить новое предложение о ней в период работы той же сессии  (ч.4 ст.113); в Польше  повторное предложение о вотуме недоверия может быть внесено не ранее чем по истечении 3 месяцев со дня внесения предыдущего предложения (ч.2 ст.158 Конституции).

     Примечательно, что конституции многих зарубежных государства предусматривают т.н. отсрочку голосования по вопросу  недоверия правительству, которая  предоставляет правительству время  для защиты. Эта отсрочка исчисляется  несколькими часами или днями. В Молдове, например, предложение о выражении недоверия рассматривается по прошествии трех дней со дня внесения в парламент (ч.2 ст.106 Конституции); в Македонии голосование по вопросу о доверии правительству проводится через три дня после постановки вопроса о доверии (ст.92 Конституции); в Португалии резолюция порицания может рассматриваться только через 48 часов с момента ее предложения (ч.2 ст.194 Конституции).

     Решение парламента (его палаты) о выражении  недоверия правительству принимается, как правило, повышенным кворумом -  большинством голосов от общего (списочного, конституционного) состава депутатов, что само по себе подчеркивает ответственность принимаемого решения. Зачастую при этом требуется присутствие не менее половины состава парламента (палаты). В отдельных странах требуется письменная, тайная и даже поименная форма голосования, хотя в других случаях конституция устанавливает, напротив, открытое и устное голосование (Андорра). В Италии каждая палата оказывает доверие или отказывает в нем путем мотивированной резолюции, принимаемой поименным голосованием (ст.94 Конституции); в Литве вотум недоверия выносится тайным голосованием (п.2 ст.101 Конституции); в Австрии для принятия нижней палатой решения о вотуме недоверия необходимо присутствие не менее половины ее состава (ч.2 ст.74 Конституции); в Болгарии предложение о недоверии правительству считается принятым, если за него проголосовало более половины всех народных представителей (ч.1 ст.89 Конституции); в Польше парламент выражает недоверие правительству большинством «законного» числа депутатов (ч.1 ст.158 Конституции).

     В более редких случаях недоверие  правительству выражается большинством в две трети парламентариев.  Так, в Кыргызстане постановление  Собрания народных представителей о недоверии Премьер-министру принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов палаты (ч.5 ст.71 Конституции).

     Зачастую  это решение приобретает форму  специального акта – резолюции порицания или недоверия. В Испании и Португалии, например, это резолюция порицания, в Украине и Финляндии – резолюция недоверия. Во Франции резолюция порицания голосуется весьма своеобразно: подсчитываются только голоса, поданные за резолюцию порицания, которая может быть принята лишь большинством голосов членов, составляющих Национальное Собрание (ст.49 Конституции). «Это правило ведет к тому, что воздержавшиеся от голосования автоматически зачисляются в сторонники правительства». В Регламенте нижней палаты парламента Франции дополнительно устанавливается, что резолюции порицания могут быть мотивированы. После внесения резолюции порицания ни одна подпись не может быть отозвана или добавлена. Председатель палаты уведомляет правительство о резолюции порицания, сообщает о ней Собранию и распоряжается о ее опубликовании. Отзыв резолюции порицания после ее внесения на обсуждение невозможен. Если обсуждение началось, то оно должно быть продолжено до голосования. Поправки к резолюции порицания не вносятся.

     В конституциях некоторых парламентарных государства специально оговаривается участие членов правительства в процедуре голосования недоверия, что объясняется тем, что в этих государствах министры, как правило, сохраняют депутатские мандаты. Так, в Конституции Греции указывается, что в голосовании по доверию и недоверию правительству принимают участие министры и их заместители, являющиеся депутатами парламента (ч.7 ст.84).

     Последствия выражения недоверия правительству  во многом предопределяются формами  государственного правления и их разновидностями. В странах с парламентарным режимом,  в которых правительство отвечает единственно перед парламентом, вотум недоверия правительству со стороны парламента, как правило, влечет  отставку правительства, которая  может подкрепляться формальным решением главы государства. У главы государства, однако, обычно существует право роспуска парламента, чаще всего немотивированное, которое он реализует по предложению правительства и которое может быть использовано в качестве контрмеры против парламентского недоверия. Как правильно отмечают авторы коллективной монографии «Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах», «в большей части парламентарных республик вотум недоверия, обязывающий правительство или министра уйти в отставку, может повлечь досрочный роспуск самого парламента. Такая увязка логически обосновывается тем обстоятельством, что парламент несет политическую ответственность за деятельность сформированного им правительства». Так, согласно статье 69 японской Конституции, если Палата представителей принимает проект резолюции о недоверии или отклоняет проект резолюции о доверии, Кабинет должен уйти в отставку в полном составе, если в течение десяти дней Палата представителей не будет распущена. Это заставляет парламент с осторожностью пользоваться своим правом выражения недоверия правительству. «В соответствии с принципами, лежащими в основе парламентарной системы, право роспуска парламента является для правительства тем же, чем для парламента является право постановки вопроса об ответственности правительства. Оно дает кабинету, не располагающему парламентским большинством, право передавать вопрос о своих разногласиях с парламентом на суд избирателей». Встречное право роспуска парламента, принадлежащее правительству, является элементом взаимного сдерживания, создает то необходимое равновесие, которое вытекает из принципа разделения властей. Без этого права недоверие правительству со стороны парламента превратилось бы в право смещения правительства парламентом, что привело бы к нарушению баланса власти.  

     4. Ответственность правительства в Великобритании 

     В Великобритании существует институт парламентской  ответственности правительства, причем эта ответственность является коллективной. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в доверии правительству в целом. Принцип парламентской ответственности предполагает также ответственность каждого министра перед палатой общин.

     Формой  парламентского контроля за правительством являются вопросы депутатов министрам. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы, в определенные часы. Ответы руководителей министерств на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах.

     Исторической  традицией является такая форма  индивидуальной ответственности перед парламентом должностных лиц правительства, как импичмент. Это - специальная процедура, в соответствии с которой дела должностных лиц парламента об отставке рассматривались с соблюдением особых правил в палате общин, а затем - в палате лордов, выступающей в качестве судебной инстанции. В настоящее время привлечение министров к ответственности в порядке импичмента в Великобритании вышло из употребления. Последний раз импичмент в отношении министров применялся в 1805г.

     Коллективная ответственность правительства в целом предполагает, что при условии вотума недоверия всему составу правительства премьер-министр и правительство в полном составе должны либо уйти в отставку, либо просить королеву распустить парламент в надежде на то, что после новых всеобщих выборов премьер-министр и его правительство получит одобрение в палате общин. Коллективная ответственность в сочетании с индивидуальной означает, что любой министр, независимо от занимаемого им поста в кабинет или вне его, несет ответственность за деятельность правительства в целом и какой-либо ее части.

     Индивидуальная  политическая ответственность министра диктует необходимость ухода  в отставку, если палата общин вынесет  ему вотум недоверия. Кроме того, согласно правилам, регулирующим парламентскую ответственность министра, он несет ответственность перед парламентом за все действия подчиненных ему должностных лиц. Он обязан отвечать за любые ошибки и упущения аппарата своего министерства и даже за любые действия чиновникам, совершенным вопреки его указаниям. Министр несет, таким образом, ответственность за все действия любых должностных лиц, находящихся в его подчинении. 

     5. Ответственность правительства в США 

     В отличие от практики, которая сложилась  в странах с парламентской  формой правления, в США глава департаментов как в индивидуальном качестве, так и коллективно (кабинет) не несут ответственности перед законодательным органом. В своей деятельности главы всех департаментов подотчетны президенту.

     Руководящий состав департаментов и независимых агентств, назначение которого было осуществлено "с совета и согласия сената", может быть отстранен от должности и нести ответственность в порядке реализации процедуры импичмента. Вместе с тем ни конституционная теория, ни судебная практика не выработала в полном объеме критериев для применения такой процедуры.

     Кроме того, в США вопрос о законности действий должностных лиц может  быть решен в ходе судебного разбирательства  в процессе гражданского или уголовного судопроизводства. Однако на практике контрольные функции сводятся к следующему: в суд может быть заявлен иск о превышении полномочий. В случае обоснованности иска суд может вынести решение, которое делает недействительным отданное распоряжение. Кроме того, в судебном порядке решается вопрос о злоупотреблении полномочиями.

     Что касается имущественной ответственности  должностных лиц за вред, причиненный  частным лицам, то эти вопросы  регулируются Законом о претензиях за причинение вреда 1946г. В соответствии с этим Законом США несут ответственность по претензиям за причинение вреда "в таком же порядке и в таком же объеме, как и частное лицо при аналогичных обстоятельствах". В случае признания иска государство может предъявить к государственному служащему регрессный иск. 

     6. Ответственность правительства во Франции 

     Министры  во Франции несут гражданскую, уголовную  и политическую ответственность. Гражданскую  ответственность министры несут  перед частными лицами и государством.

     Ввиду широких полномочий министров в  финансовой области и весьма важных последствий, к которым могут привести их ошибки, небрежность или неосторожность, ряд законов точно определил персональную ответственность министров перед государством. В соответствии со ст.68 Конституции, члены правительства несут уголовную ответственность за действия, совершенные ими при исполнении своих обязанностей, если эти действия на момент их совершения квалифицировались как преступления. Обвинение им может быть предъявлено только обеими палатами, принявшим открытым голосованием идентичное решение абсолютным большинством голосов своих членов. Судит министров Высокая палата правосудия.