Понятие внешней политики государства и органы власти, ее осуществляющие

     Различные комиссии или комитеты по иностранным  делам, которые юридически считаются  органами парламентов, оказываются  в действительности органами, которые  скорее отстаивают предложения исполнительной власти, чем осуществляют контроль парламента за правительственными органами. Это достигается обычно путем  определенного классового и персонального  подбора депутатов, которые входят в соответствующие парламентские  комиссии и комитеты по иностранным  делам.

     Тем не менее конституционно парламенты во всех современных капиталистических  государствах с республиканской  формой правления решают такие кардинальные вопросы внешних отношений, как вопросы войны и мира, а в ряде стран — даже утверждение послов, направляемых в иностранные государства (например, в США эти функции выполняет сенат).

     В 70-е годы в связи с острой борьбой  между исполнительной властью (президентом  и правительством) и конгрессом в  США по вопросам внешней политики, поскольку война во Вьетнаме и  всей Юго-Восточной Азии, развязанная  в 60-х годах, вызвала широкое недовольство в американском народе, возникла необходимость  в повышении роли представительных учреждений США — сената и палаты представителей и в некотором  ограничении прав президента и правительства  во внешнеполитических акциях, особенно в области применения вооруженных  сил за границей. Это достигнуто принятием ряда законов, ставящих действия президента и правительства США  в определенные рамки и в зависимость  от прямых решений конгресса США  по данным вопросам.

     В государствах с монархической формой правления высшим государственным  органом внешних отношений формально является монарх — король, император. В так называемых конституционных монархиях его власть формально ограничивается парламентом, что означает в современных условиях ограничение в пользу исполнительных, правительственных органов

     Совершенно  иное место занимают и имеют значение представительные высшие законодательные  органы власти в социалистических странах  Здесь избираемые народом высшие законодательные органы государственной  власти являются фактическими и полновластными органами в области определения  внешнеполитического курса страны; они решают вопросы войны и  мира; заслушивают отчеты правительства  о внешнеполитической деятельности и после обсуждения принимают  специальные постановления, в которых  дается оценка деятельности правительства  в области внешних отношений и всей проводимой правительством внешней политики. Они ратифицируют международные договоры Роль высших законодательных органов власти в области внешних отношений социалистического государства, например в СССР, проявляется также в непосредственных обращениях к парламентам других стран по вопросам внешней политики

     Вторым  центральным органом внешних  отношений государства является глава государства — единоличный или коллегиальный. Главой государства с республиканской формой правления является обычно президент (в эксплуататорских государствах с монархической формой правления, как отмечалось, монарх является и главой государства, и высшим органом внешних отношений).

     С точки зрения осуществления внешних  отношений, повседневного представительства государства в международных отношениях и повседневного руководства всеми внешними отношениями глава государства является высшим органом внешних отношений.

     Во-первых, осуществление внешних отношений — это уже область исполнительных органов государственной власти. Во-вторых, повседневное представительство государства в международных отношениях и руководство международными отношениями и внешней политикой данного государства не могут осуществляться парламентскими органами в силу сессионного характера деятельности этих органов; внешние же отношения государства протекают повседневно, а не сессионно. Президиум Верховного Совета СССР во главе с его Председателем, действующий как коллегиальный глава государства, повседневно, между сессиями Верховного Совета осуществляет и законодательную власть, и представительство во внешних отношениях одновременно, являясь между сессиями высшим органом государственной власти СССР. Осуществляя важнейшие представительные функции государства в международных отношениях, глава государства даже в тех случаях, когда его права буквально и не зафиксированы в конституции государства, может иметь непосредственные отношения с другими государствами, поддерживать контакт с главами других государств по вопросам внешней политики и оформлять договоренность по внешнеполитическим вопросам. Важнейшие договоры, внешнеполитические акты и заявления скрепляются подписью главы государства. В большинстве конституций государств это оформлено в соответствующих статьях.

     Конкретный  объем деятельности и ответственности  главы государства в области  внешней политики определяется конституцией.

     Глава правительства также представляет государство и его правительство  во внешних отношениях в рамках своих полномочий и ведет повседневную оперативную деятельность в этой области. Глава правительства может без каких-либо особых полномочий принимать участие в заседаниях Генеральной Ассамблеи ООН и других международных организаций. Достаточно было бы присутствия главы правительства, чтобы он мог принять участие в заседаниях на основании своих полномочий как главы правительства.

     Министр иностранных дел, являющийся по своим  полномочиям и функциям повседневным руководителем ведомства внешних  отношений каждого государства, осуществляет отношения с другими государствами также без специальных на каждый случай полномочий. Министр иностранных дел может без особых полномочий представлять свое государство и правительство на заседаниях Генеральной Ассамблеи, Совета Безопасности ООН и т. д.

     Таким образом, глава государства, глава  правительства и министр иностранных  дел выполняют функции в области  внешних отношений без особых на то полномочий. При этом они пользуются при выездах за границу всеми общепризнанными правами и дипломатическими привилегиями, в частности личной неприкосновенностью, неподсудностью, правом шифрованной переписки, и некоторыми почетными привилегиями, например правом подъема флага представляемого ими государства на их машинах, на здании резиденции, где они останавливаются, и т. д.

     Повседневную  оперативную деятельность по осуществлению  внешних отношений государства осуществляет ведомство иностранных дел. К группе центральных органов относится центральный аппарат этого ведомства. Однако ведомство иностранных дел, возглавляемое министром иностранных дел, осуществляет также руководство и зарубежными дипломатическими представительствами данного государства.

     Кратко  отметим еще некоторые центральные  органы внешних отношений, выполняющие не политические, а специализированные функции. К этой группе органов относятся органы технических и культурных связей с различными странами, действующие не на основе конституции, а на основе межправительственных или международных соглашений, конвенций и т. д. Такие органы учреждаются при ряде ведомств и министерств, которые по сути своей деятельности неизбежно связаны с международными отношениями, имеют международные связи, например министерство связи, почт и телеграфа. Это ведомство всегда осуществляло повседневную связь с заграницей, ибо, поскольку существует международная почтовая связь, международная телеграфная связь, радиосвязь и т. д., без установления контакта с другими государствами в этих областях невозможно нормальное функционирование такого ведомства. Поэтому ведомства такого характера имели и имеют, как правило, отделы международных отношений во всех государствах, имеют специальных должностных лиц, знакомых с международными связями, владеющих иностранными языками и поддерживающих контакты с аналогичными ведомствами других стран. То же относится и к авиасвязи, особенно развитой в настоящее время.

     В последние десятилетия в связи  с общим расширением международных  связей в области культуры, науки, техники в ряде государств, особенно крупных, стали создаваться различные  государственные органы, осуществляющие внешние отношения в этих областях в соответствии с международными конвенциями и двусторонними соглашениями между государствами. В СССР и многих других социалистических странах имеются как специальные государственные органы, осуществляющие внешние функции (например, государственные комитеты по культурным и"экономическим связям с заграницей), так и отделы внешних отношений во многих ведомствах.

     Таковы  те центральные органы внешних отношений, которые существуют в различных государствах в настоящее время и которые, разумеется, не одинаковы по степени своего развития и национальным особенностям в различных государствах.

     Министерство  иностранных дел является основным звеном, непосредственно осуществляющим внешнюю политику иностранных дел государства. Министерство иностранных дел повседневно представляет правительство и государство за границей во внешних отношениях и в центре страны, то есть в своих отношениях с послами, представителями иностранных государств, которые либо аккредитуются в данной стране, либо прибывают в страну по тому или иному поводу.

     Министерство  иностранных дел ведет оперативную  деятельность по осуществлению внешней  политики государства. Оно систематически подготавливает информацию для правительства  по вопросам внешней политики, предложения  правительству и реализует принятые решения в этой области. В ряде стран министерство иностранных  дел ведет систематическое наблюдение за деятельностью всех ведомств, которые  в своей работе соприкасаются  с вопросами внешней политики и отношений с иностранными государствами, и оказывает этим ведомствам помощь в осуществлении задач, возложенных на них правительством.

     Министерство  иностранных дел повседневно  руководит дипломатическими представителями  за границей, как постоянными, так  и временными, ведет подготовку внешнеполитических кадров, влияет на деятельность печати и средств внешней пропаганды по вопросам внешней политики, руководит, как правило, разработкой архивных материалов в области внешней  политики и изданием официальных  документов по вопросам внешней политики.

     В соответствии с этими общими задачами и характером всей работы центрального аппарата строится и структура этого  аппарата.

     Обратимся теперь ко второй группе государственных  органов внешних отношений — к зарубежным органам. Их можно подразделить на две категории:

     Постоянные  органы — это те органы, которые  изо дня в день ведут работу за границей, представляя интересы своего государства. Речь идет о посольствах  и миссиях, о представительствах в международных организациях и  т. п. Временные органы — это различные  делегации, отдельные представители, посылаемые за границу, а также так  называемые наблюдатели на международных  конференциях, съездах, в международных  комиссиях, наконец, отдельные представители  на государственных юбилеях, коронациях и т. п. Иногда, когда специальный  представитель в таких случаях  не посылается, тот посол, который  постоянно находится в стране пребывания, уполномочивается присутствовать на церемонии в качестве чрезвычайного  посла.

     Постоянные  зарубежные органы внешних отношений по характеру своей деятельности, по функциям, которые они выполняют, могут быть дипломатическими органами, например посольства, миссии, представительства при Организации Объединенных Наций. Эти постоянные органы носят политический характер и выполняют политические функции, пользуются всеми правами дипломатических представительств. В отличие от них не считаются дипломатическими представительствами консульства. Международно-правовое положение консульств близко к международно-правовому статусу дипломатических представительств, но не идентично ему.

     Представительства на различных технических или  специализированных, отраслевых выставках  и конгрессах тоже не носят дипломатического характера; члены этих представительств не имеют дипломатического паспорта, а выезжают с общегражданскими или  служебными паспортами. Такие представительства  могут носить как постоянный, так  и временный характер.

     Таким образом, по функциям среди зарубежных государственных органов внешних отношений различаются дипломатические и недипломатические органы. Но марксистско-ленинский анализ не позволяет ставить точку лишь на таком определении понятий, видов и функций тех или иных государственных органов внешних отношений. Это был бы чисто формальный подход. И в самом деле, ведь в действительной жизни за всеми этими органами внешних отношений стоят живые люди, определенные социальные слои населения, определенные классы общества, а за классами — целые социальные системы и их исторические типы. Во всех вышерассмотренных органах внешних отношений всегда надо видеть государственные средства осуществления совершенно определенных интересов определенных социальных групп людей — классов.