Прокурорский надзор в сфере ОРД

В целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина законодатель запретил органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность:

1) проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения;

2) принимать негласно участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности;

3) разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известны в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (ст. 5 Закона Об ОРД).

Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора следует обращать на такие права человека и гражданина, как право на неприкосновенность частной жизни, жилища, личную и семейную тайны, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Нарушение указанных прав, возможно, в определенных случаях, законодательно определенных.[9]

Так, в соответствии со ст. 23 Конституции РФ и ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» ограничение права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных сообщений допускается только на основании судебного решения и при наличии информации:

- о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно;

- о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние, по которому производство предварительного следствия обязательно;

- о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации. Ограничение права человека и гражданина на неприкосновенность жилища возможно лишь в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25 Конституции). Проникновение в жилище против воли проживающих в нем лиц допускается:

1.         По возбужденному уголовному делу - при наличии достаточных оснований полагать, что в жилом помещении находятся орудия преступления, предметы или ценности, добытые преступным путем, а также другие предметы или документы, могущие иметь значение для дела, и, по общему правилу, на основании решения суда (ст. 182 УПК);

2. Вне зависимости от того, возбуждено ли уголовное дело:

а) при наличии информации о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, по которому производство предварительного следствия обязательно; о лицах, подготавливающих, совершающих или совершивших противоправное деяние; о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации, и, по общему правилу, с разрешения судьи (ст. ст. 8, 9, 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»);

б) входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках - во всех случаях с обязательного уведомления в течение 24 часов прокурора;

в) при наличии достаточных данных полагать, что в жилище совершается или совершено преступление, дознание или предварительное следствие по которому отнесено к ведению органов ФСБ РФ, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан; в случае преследования лиц, подозреваемых в совершении указанных преступлений, если промедление может поставить под угрозу жизнь и здоровье граждан - в обоих случаях с обязательным уведомлением в течение 24 часов прокурора;

г) беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. О всех случаях вхождения в жилые и иные помещения против воли проживающих в них граждан федеральные органы государственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов.

Таким образом, законодателем предусмотрен последовательный комплексный подход к реализации прав граждан как в виде их соблюдения со стороны субъектов ОРД, так и путем использования лицами права на защиту, применения (восстановления) прав вышестоящими органами, органами прокуратуры и судом, включая привлечение виновных к соответствующей ответственности.

4. Проблемы прокурорского реагирования за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности

За время существования прокурорского надзора за органами осуществляющими ОРД, сформировалась определенная правоприменительная практика. В прокуратурах субъектов Российской Федерации были выработаны различные способы его организации. Отношение к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве ОРМ, снижения результативности самой оперативно-розыскной деятельности.[10]

Таким образом, наиболее актуальными проблемами организации надзора за оперативно-розыскной деятельностью являются:

1. Отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны.

Прокуроры на местах остро нуждаются в установлении критериев оценки этой работы, обобщениях положительной практики, возможности сравнения с результатами работы коллег из других регионов и самое главное - в методических рекомендациях, основанных не только на собственном опыте проб и ошибок, но и централизованно обработанной информации, включающей оценку законности тех или иных вариантов решений, прошедших научный анализ и одобренных ведомственным руководством. От централизации и системности зависит оперативность внедрения положительного опыта. Однако, несмотря на предпринятые попытки разработать и использовать методические рекомендации по осуществлению надзора за законностью ОРД в ряде прокуратур субъектов Федерации, до настоящего времени единые методические указания, рекомендованные Генеральной прокуратурой РФ по данному надзору, отсутствуют, а научные изыскания в этой области прокурорской деятельности носят единичный характер.

2. Отсутствие четко сформулированных критериев оценки деятельности прокуроров, уполномоченных на осуществление надзора за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности.

Выявление и раскрытие преступления - единая цель, объединяющая прокурора и оперативно-розыскные подразделения, в связи, с чем именно прокурор должен обладать возможностью влиять на выбор средств для ее достижения. Таким образом, соглашаясь с тем, что нельзя оценивать деятельность уполномоченного прокурора формально и только по результатам работы оперативно-розыскных подразделений, следует принять необходимость оценки его деятельности в совокупности с показателями правоохранительных органов. В свою очередь, анализ показателей оперативно-розыскной деятельности должен стать первоначальным действием при оценке деятельности уполномоченного прокурора, исходя из которого необходимо оценивать и принятые меры реагирования.

Таким образом, один из важнейших критериев оценки деятельности уполномоченного прокурора - количество выявленных прокурором незаконных действий и решений должностных лиц, допущенных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.

3. Отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД.

В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами Российской Федерации. Ведомственные приказы могут только конкретизировать порядок и условия их реализации.

Однако УПК Российской Федерации в действующей редакции не устанавливает полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Закона о прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. В свою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения законности.

4. Ограниченность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства об ОРД и их низкая эффективность.

Сохранившийся арсенал средств воздействия на поднадзорные оперативно-розыскные службы, предоставленный уполномоченному прокурору, носит традиционный характер и формально выражен в трех составляющих: протест, представление и предостережение.

1. Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случае выявления необоснованного решения о заведении либо прекращении дела оперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. При этом вызывает сомнение правомерность применения данного акта реагирования на решения о заведении или прекращении дела оперативного учета, поскольку обозначенные решения не относятся к правовым актам. Следует признать, что большинством прокуроров этот вид реагирования на практике используется редко, что свидетельствует в том числе об их неподготовленности к осуществлению данного вида надзора и неумении выявить незаконные решения либо о формальном подходе к проверкам.

2. Внесение представлений на допущенные нарушения законодательства об ОРД - еще одна форма прокурорского реагирования. Представления, направляемые районными прокурорами руководителям районных управлений и отделов внутренних дел, порой остаются без должной реакции. Как правило, причиной внесения представлений является отсутствие надлежащей оперативно-розыскной работы, проводимой без использования всех имеющихся полномочий, сил и средств, предоставленных оперативным службам, отсутствие требуемого ведомственного контроля. Руководители поднадзорных органов, получив такие представления, обязаны устранить выявленные нарушения, решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных сотрудников и в месячный срок сообщить о принятых мерах прокурору, внесшему представление. Однако практика показывает, что руководители районных звеньев органов, уполномоченных на осуществление ОРД, не только не в полной мере выполняют требования прокурора, но и просто их игнорируют. В ответах на представления указывают, что ограничились обсуждением на оперативном совещании, а к виновным сотрудникам мер не приняли, так как те ранее уже были наказаны за аналогичные нарушения.

3. Предостережение прокурора как акт прокурорского реагирования может быть объявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявления обстоятельств, которые могут привести к нарушению законов. Этот акт реагирования используется достаточно редко. Однако практика знает примеры объявления предостережений в случаях отказа в предоставлении прокурору для проверки оперативно-розыскных материалов.

Отсутствие должной реакции на акты реагирования прокурора у поднадзорных служб вызвано рядом причин. Во-первых, многие руководители служб, осуществляющих ОРД, при обсуждении данного вопроса высказываются о ненужности прокурорского надзора, вообще считая его лишним, мешающим нормальной оперативно-розыскной деятельности, утверждая, что он, по сути, только подменяет ведомственный контроль. Во-вторых, у оперативных служб существует острая нехватка квалифицированных кадров.[11]

В конечном счете, исполнению требований прокурора, которые содержатся в актах прокурорского реагирования, препятствует также наличие пробелов в ведомственной регламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положение только актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо также понимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороны добиться позитивных перемен.

Таким образом, можно констатировать отсутствие четкого механизма контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью, отсутствие механизма для безусловного установления нарушений.

Гражданин, в отношении которого проводилась разработка, не может знать об изложенном даже постфактум и, как следствие, не может обжаловать действия оперативного подразделения в суд. Кроме того, обжалуя указанные действия, лицо не всегда располагает информацией об органе, проводившем мероприятия.

В открытом доступе отсутствует статистика, отражающая количество нарушений, допущенных при проведении оперативных мероприятий, статистика положительной реализации дел оперативного учета.[12]

Таким образом, прокурорский надзор за законностью при осуществлении ОРД имеет существенные проблемы в вопросах организации и осуществления данной деятельности, что может служить основанием для придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора.

Заключение