Системный подход в области теории федерализма, во всех других областях науки, как впрочем, и во всей человеческой жизнедеятельности, представляется очень перспективным и требует дальнейшего всестороннего изучения и практического применения.

Глава 2 Научная мысль о современном федерализме в России

2.1 Освещение вопросов федерализма в постсоветский период

     Современная российская наука пытается осмыслить и обосновать процессы, происходящие сегодня в сфере государственного строительства.

     История знает самые замысловатые формы  государственного устройства, самый  широкий диапазон принципов межгосударственного  единения и союзов публичного права (личная и реальная уния, вассалитет и сюзеренитет, содружества наций  и государств, отношения доминионов и метрополий, торговые союзы и  военные блоки и т.п.). Особый случай представляют собой федерации, de facto остающиеся унитарными государствами. Нечто подобное можно было видеть на примере бывшего СССР, de jure федерации, но с большой долей унитаризма. В соответствии с принципом национальной государственности отдельные этносы рассматривались как «нации» и имели статус союзной (автономной) республики. «Национальностям», «народностям» и «этническим группам» соответствовали автономные области, национальные округа и районы. Обладание формальными (и в последнее время расширившимися) правами не меняло того обстоятельства, что реальная политика продолжала осуществляться из центра. Подобная картина, далекая от классически ясных форм государственного устройства, остается актуальной и для Российской Федерации. Избрание руководства исполнительной власти в республиках сочетается с назначением глав администрации Президентом России. Порядок формирования, полномочия, процедуры деятельности государственных органов на местах определяются не самими субъектами Федерации, а актами Российской Федерации. Назначение высших должностных лиц на места и определение их полномочий из столицы скорее есть признак унитарного, нежели федеративного, государства. Известная «многоэтажность» и неравноправие субъектов Федерации позволяют до известной степени говорить о фактическом унитаризме или в лучшем случае об «асимметричной» федерации с сильным креном в сторону национальных, этнических, культурных и других особенностей.¹³

     Возрождение идей федерализма  начинается в годы «перестройки»  как теоретический и политический ответ на перегибы «Советского союзного федерализма», так и на ошибки руководства  страны. При этом возникла концепция  «реального подлинного российского  федерализма». Ом выступал с одной  стороны как противовес «союзному», а с другой - играл легитимирующую идеологическую функцию. Его содержанием  было создание нового государства как  «добровольное объединение суверенных национальных образований на основе федеративного договора и обновленной  конституции», а идеологами выступали  лидеры правого центра¹⁴.

     Федеративное  государство по своей природе  двойственно: это единое государство  и, вместе с тем, это союз государств. Типологически чистая форма федерализма  предполагает возникновение федерации  в результате объединения нескольких самостоятельных государств (государственных  образований). Именно на таком подходе  основана правовая теория федерализма, где особое внимание уделяется первичному характеру государственности субъектов, которые лишь передают некоторые  полномочия на федеральный уровень. Однако, из двух с небольшим десятков федеративных государств, существующих в современном мире, только одна (!) федерация образовалась именно так  и только так - Швейцария. Остальные  федеративные государства или сочетали договорное формирование с централизованным присоединением других территорий (США), или формировались за счет федерализации  унитарного государства (Австрия), или  оформлялись как федерации в  процессе деколонизации (Индия), или  же фактически децентрализовались сверху, прибегнув в силу политической конъюнктуры к формально-договорному процессу (Россия). Таким образом, в современных федеративных государствах идея государственного единства преобладает над идеей союза; то же относится и к практике федерализма. Усиление этой тенденции позволяет многим авторам говорить об унитарной федерации, где формальный федерализм прикрывает полновластие федерального центра и преимущественно хозяйственные и исполнительские функции органов власти субъектов федерации.¹⁵

     Федерация способна быть жизнеспособным и эффективно функционирующим государственным  образованием лишь при наличии и  соблюдении ряда условий: 1) признание  всеми субъектами государственно-территориальной  целостности; 2) запрет на односторонний  выход того или иного субъекта из федерации либо изменение им своего статуса, поскольку это задевает интересы других субъектов; 3) верховенство федеральных законов, их общеобязательность для всех субъектов и их граждан, что в свою очередь предполагает единство основ государственного строя. Субъекты федерации равноправны  как между собой, так и перед  федеральным правительством. Те законы, которые принимаются на федеральном  уровне, одинаково касаются всех субъектов  федерации; 4) свободное передвижение людей, товаров, информации и т.д. на всей территории федерации. В этом контексте  необходимо всемерно стимулировать  примат общенационального, общероссийского, общегосударственного над партикулярными, региональными или иными интересами, связать идею возрождения российской государственности с идеей утверждения  прав и свобод личности.¹⁶

     Нынешние  суждения о развитии российского  федерализма зачастую страдают идеализмом и необъективным противопоставлением  его унитарному государству. Слову "федерализм" изначально придается  оценочное значение, исключительно с положительным знаком, что призвано обозначить некое общественное благо, не зависящее от социального и экономического прогресса. И наоборот, слову "унитаризм" придается отрицательный, даже зловещий смысл. Тем самым происходит смешивание понятий из разных смысловых рядов, игнорируется разница между политическим режимом, формой государственного устройства и характером организации управленческого аппарата. Распространено утверждение, что федеративное государство более демократично, чем унитарное. Но мировой опыт убеждает, что здесь нет четкой взаимосвязи. Более того, такие федеративные государства, как Нигерия, Пакистан, Камерун, Коморские Острова, Объединенные Арабские Эмираты, Малайзия весьма проблематично рассматривать как демократические государства. В то же время унитарные Франция, Великобритания, Нидерланды, Дания, Швеция, Финляндия, Италия служат образцом демократического развития.¹⁷

     А в «унитарном» Китае, по мнению современных экономистов реально построена и работает высоккоконкурентная модель федерализма «снизу-вверх», такая же, как в США, а «низкоконкурентная модель федерализма, выбранная Россией в настоящее время, определяет экономическое отставание отдельных ее территорий и страны в целом от других стран, что ставит под угрозу перспективы развития российской цивилизации» ¹⁸.

     В современном мире глобальная конкуренция  выливается в конкуренцию институтов, поэтому задача решается только кардинальным изменением институциональной среды, в конечном счете – самой системы ценностей и принципов.¹⁹

     Мнение  большинства исследователей состоит  в том, что асимметричность Российской Федерации в немалой степени  представляет собой не объективный, а искусственно созданный феномен, порожденный политикой подмены  объективных критериев субъективными, правовых рычагов политически конъюнктурными решениями. Но эту ситуацию можно, по нашему мнению, объяснить реакцией на особенности переживаемого исторического периода. Необходимо было сохранить единство страны в условиях реальной угрозы распада России в первой половине 90-х гг. В период суверенизации республик и ослабления центра, курс на асимметричную федерацию был своего рода политическим компромиссом, а неравенство субъектов — средством сдерживания борьбы областей и краев за расширение политических полномочий. Это была мера политически необходимая, вынужденная и обоснованная.

2.2 Проблемы и перспективы  современного российского  федерализма

     Поиск модели оптимального варианта структурного устройства России как Федерации ученые предлагают осуществлять на двух направлениях. Первое - на основе учета реальных возможностей России в сочетании с ее историческим опытом и сложившихся традиций государственности. Второе - максимальное использование мировой практики, которая обеспечивает стабильность федераций в других странах. Такой подход, по нашему мнению, будет означать утверждение России в будущем как классически симметричной Федерации с элементами асимметрии, объективно обусловленными как универсальными требованиями развития федеративной государственности, так и российской спецификой. К примеру, элементы объективно обусловленной асимметрии неизбежно задаются наличием субъекта Федерации - города Москвы, являющегося одновременно столицей Российской Федерации. В дальнейшем может возникнуть необходимость в создании Московского столичного федерального округа в результате объединения города Москвы и Московской области, а также в образовании других федеральных территории²⁰.

     Сопоставление конституционной модели российского  федерализма с общими чертами  современных моделей федерализма в мировой практике, дает основание считать, что российская модель имеет в значительной мере переходный характер. В ней наблюдается сочетание централизации и децентрализации, дуалистических, кооперативных и конкурентных отношений. О неустойчивости отечественной модели федерализма свидетельствует также попытка найти компромисс между асимметрией и принципом равноправия субъектов Российской Федерации, между национальным и территориальным принципами структурирования. Переходный характер российской модели федерализма имеет, тем не менее, тенденцию к ее развитию в сторону повышения эффективности.

     Существуют  конкретные пути совершенствования  структуры Российской Федерации  и преодоления асимметрии как  источника конфликтности в федеративных отношениях. Снятие препятствий в  этом направлении в немалой мере обусловлено успехом в устранении тех противоречий, которые вызваны  как объективными причинами временного характера, так и искусственно созданными барьерами, ликвидация которых возможна и реальна.

     Проанализировав теории федерализма, рассмотрим возможность применения положений отдельных теорий федерализма в Российской Федерации и перспективы их реализации.

     Теория прав штатов включает в себя право выхода субъекта Федерации из состава союза, ратификацию федеральных законов на своей территории, суверенитет субъектов Федерации. Однако Россия в начале 90-х уже прошла этот путь, преодолев негативные тенденции в политике некоторых придерживавшихся положений этой теории субъектов Российской Федерации (Татарстан, Чечня). Мы можем допустить использование теории прав штатов субъектами Российской Федерации в качестве научной аргументации в случае чрезмерного усиления централистских тенденций со стороны федерального Центра, но при условии, что из нее будут исключены обозначенные выше крайние положения.²¹

     В классической федерации суверенитетом обладает только федерация в целом. Единство государственной власти означает, что она принадлежит одному субъекту власти – народу. Ни в одной федерации мира не предусмотрено право сецессии (возможность выхода субъекта федерации из состава союза).²²

     Модель  кооперативного федерализма, предусматривающая  партнерские отношения между  федеральным Центром и субъектами Федерации, частично уже используется в качестве федеративной модели Российской Федерации. Но, согласно этой теории, единство возможно только на основе наименьшего общего знаменателя, что на практике может затруднить широкие и решительные реформы или, вообще, воспрепятствовать их проведению. Россия испытывает определенные трудности в силу противоречивости своей федеративной модели, характеризующейся реально существующей асимметричностью, громоздкостью административной структуры - из-за многочисленности и разнородности составляющих Федерацию субъектов, переносом акцентов федеративного строительства лишь на одну из ветвей власти - исполнительную, повлекшим неумеренное ее усиление, выходящее за рамки традиционного принципа разделения властей. Учитывая неблагополучное финансовое состояние большинства субъектов Российской Федерации, необходимо принять меры к их экономической стабилизации. Но реализуемый в рамках кооперативного федерализма принцип единообразия способен, как оказалось, подавлять инициативность и конкуренцию между субъектами Российской Федерации. На практике это уже привело к тому, что у субъектов-реципиентов нет стремления к самодостаточной экономике, а у субъектов-доноров нет стимулов к экономическому росту.

     Из  современных теорий федерализма («нового  федерализма», технократического, и  конкурентного федерализма) наиболее актуальными для российских условий  представляются некоторые положения  конкурентного федерализма, которые  могли бы существенно исправить  недостатки практики кооперативного федерализма  в России. Мы убеждены, что, реализуя с некоторыми оговорками положения этой теории, следовало бы уменьшить в пользу субъектов Федерации законодательные права Федерации, ограничив полномочия Центра сферами обороны, правового порядка, прав человека, внешней политики и создания рамочных условий для экологии, экономики и социальной политики. Также следовало бы на каждом административном уровне реалистичнее определить налоговые полномочия, задачи и компетенцию субъектов и Федерации в целом; все субъекты Федерации должны стать стабильными и эффективными финансовыми единицами.