Законодательный процесс в Республике Беларусь

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ПАРЛАМЕНТЕ

       Создание  закона предполагает наличие определенной процедуры, стадий, т.е. существование законодательного процесса. Законодательный процесс является формой реализации законодательной деятельности. По мнению Тихомирова Ю.А., правотворчество и процесс правотворчества – понятия тождественные, однако они отличаются от понятия «законодательный процесс» по своему объему, так как в последнем случае вопрос касается, прежде всего, некоторой сферы этой деятельности, а именно: издания общих норм посредством легислатуры, т.е. деятельности парламента по принятию нормативных актов [17, с. 315].

       Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему  согласованных элементов, процедур. Непоследовательность решения этих процедур может неблагоприятно сказаться  как на качестве законов, так и  на их легитимности [9, с.365].

       В литературе называется разное число стадий законодательного процесса. По мнению других авторов, существует две основные стадии: предварительное формулирование воли законодательной власти и функциональное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права [18, с. 317].

       Тихомиров Ю.А. называет, в свою очередь, шесть  таких органически связанных  между собой стадий:

1. прогнозирование и планирование законодательства;
2. внесение предложений об изменении законов;
3. разработка концепции закона и подготовка законопроекта;
4. специальное и общественное обсуждение проекта закона;
5. рассмотрение и принятие закона;
6. опубликование закона и вступление его в силу.

       В Приложении № 1 приведена таблица  стадий законотворческого процесса.

       Многие  вопросы, относящиеся к законодательному процессу, в силу их значимости регулируются в законодательстве, в том числе в Конституции. Специальными актами, которые наиболее подробно регламентируют эти вопросы, является Регламент (вначале это был временный Регламент Верховного Совета, а в настоящее время – регламенты палат Парламента).

       Хотелось  бы отметить, что законодательный  процесс регулируется не только Конституцией и регламентом. В некоторых случаях  ранее Парламент принимал специальные  акты, которые в наибольшей степени  способствовали достижению необходимого результата. Наиболее наглядно это видно на примере постановления Верховного Совета от 5 февраля 1993 года о завершении работы над проектом Основного Закона на завершающей стадии. Так, депутатам предлагалось формулировать свои предложения к проекту в виде редакции конкретных статей, а сами предложения подавать в Конституционную комиссию не позднее, чем за 30 дней до начала рассмотрения вопроса о проекте новой Конституции. Хотя это было в какой-то мере ограничением прав, закрепленных во Временном регламенте ,однако все депутаты старались его придерживаться.

       Национальное  собрание, являясь законодательным органом, представительный орган государственной власти выражают государственную волю народа Республики Беларусь и придает ей общеобязательный характер. Оно принимает решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимает меры к исполнению своих решений и осуществляет контроль за их реализацией. Решения законодательного органа обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

       Поэтому рассматривая роль Национального собрания в государственном управлении, мы должны остановиться на характеристике законодательного процесса в Республике Беларусь. Такая необходимость обусловлена тем, что основной функцией Парламента является издание законов, по средствам этого он осуществляет государственное управление.

       Законы  в Республике Беларусь принимаются в особом порядке, который реализуется в законодательном процессе, представляющем собой совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Национального собрания.

       В Республике Беларусь правотворческий процесс состоит из нескольких стадий.

1. законодательная инициатива;
2. предварительное рассмотрение законопроектов в Палате Представителей;
3. принятие закона Палатой Представителей;
4. рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации;
5. рассмотрение и подписание законопроекта Президентом Республики Беларусь;
6. обнародование закона.

       Первой  стадией является законодательная инициатива. Вопрос о понятии права законодательной инициативы постоянно вызывал интерес как у ученых-правоведов, так и у практиков. Некоторые исследователи полагают, что право законодательной инициативы — это не что иное, как лишь возможность вносить проекты законов на рассмотрение Парламента, другие — дополнительно включали и право вносить предложения о разработке или принятии новых законов, отмене либо совершенствовании действующих [8, с. 661].

       В Регламенте Палаты представителей раскрывается сущность права законодательной инициативы. Она осуществляется посредством внесения проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Беларусь; законов о толковании Конституции и законов  и постановлений Палаты представителей; законов об изменениях и дополнениях, отмене, а также признании утратившими силу законодательных актов, принятых ранее Верховным Советом и его органами. Таким образом, законодатель понимает под правом законодательной инициативы внесение проектов, предложение о необходимости его разработки или принятия не относится к праву законодательной инициативы. Данный подход является справедливым, так как в зависимости от того, будет ли эта работа над проектом или предложением о его принятии, различен механизм их реализации и его результаты.

       Конституция закрепляет лишь круг органов и лиц, обладающих правом законодательной  инициативы (ст. 99). Им обладают Президент, депутаты Палаты представителей, Совет  Республики, Правительство, а также  граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек. При этом необходимо учитывать следующие особенности. Конституционный Суд вправе вносить предложения в Парламент о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов. Такие предложения рассматриваются Парламентом в порядке, им установленном. В Основном Законе выделен особый уровень законодательной инициативы, который касается изменения или дополнения Конституции (ст. 138). Круг таких субъектов значительно уже нежели тот, который указан в ст. 99 Конституции.

       Приоритетному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты законов, непосредственно  направленные на реализацию положений  Конституции Республики Беларусь.

       Первоочередному рассмотрению в Палате представителей подлежат проекты, подготовленные на основе нормативных правовых актов, принятых Парламентским Собранием Союза Беларуси и России и имеющих статус законодательной рекомендации.

       Законопроект  или проект постановления Палаты представителей, внесенный субъектом права законодательной инициативы в соответствии с законом и правилами, установленными Регламентом, подлежит обязательному рассмотрению Палатой представителей.

       Согласно  Регламенту субъект права законодательной  инициативы информируется Секретариатом Палаты представителей о регистрационном номере внесенного проекта и головной комиссии по подготовке заключения по проекту, который сохраняется на всех этапах рассмотрения проекта в Палате представителей и ее органах.

       Право законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами одновременно.

       Как отмечалось, в юридической литературе под правом законодательной инициативы понимают право специально указанных  в Конституции или законе субъектов  на внесение проекта закона либо другого вопроса, которому соответствует обязанность Парламента рассмотреть и принять по нему решение, основанное на законе.

       Неправомерно  расширять круг органов и лиц, обладающих правом законодательной  инициативы в законах, если они определены в Конституции. Данный вопрос тесно связан с более глубокой проблемой о возможности расширения некоторых положений Конституции, когда они, например, имеют закрытый перечень. Представляется, что в этом случае Парламент не вправе  расширять перечень, закрепленный в Конституции, путем принятия обычного закона.

       Опыт  свидетельствует, что в других странах  правом законодательной инициативы обладает обычно весьма узкий круг органов и лиц. Так, во Франции  право законодательной инициативы принадлежит Премьер-министру и членам Парламента, в США - депутатам обеих палат, Италии - правительству, членам Палаты депутатов и Сената, органам и институтам, которые будут наделены таким правом конституционным законом. Таким образом, в парламентарных государствах правом законодательной инициативы обладают как исполнительная власть, так и депутаты. В президентских республиках исполнительная власть иногда таким правом не обладает. У нее имеются другие, весьма сильные полномочия для воздействия на законодательный процесс. Например, обращение президента с посланиями к парламенту, право вето на принятый закон. Во многих государствах вне зависимости от формы правления повестка дня сессий обычно формируется по инициативе исполнительной власти. В Великобритании она предлагается в тронной речи, подготавливаемой Кабинетом Министров, в США — в президентском послании [8, с. 663].

       Совершенно  новым для нас явлением стало  закрепление в Конституции народной инициативы: определенное число граждан, обладающих избирательным правом, может  внести предложение о принятии закона или даже о внесении изменений или дополнений в Конституцию. Подобное положение свидетельствует о демократичности Основного Закона, о создании реальных возможностей для участия граждан в решении общегосударственных вопросов.

       Выше  уже обращалось внимание на существование как бы двух уровней права законодательной инициативы:

       1) в связи с предложением о  принятии обыкновенного законодательного  акта;

       2) об изменении Конституции.

       Конечно, процедура изменения Основного  Закона должна быть более сложной, весомой, а круг инициаторов достаточно оптимальным с тем, чтобы обеспечить взвешенный подход уже на стадии постановки самого вопроса об изменении Конституции. Поэтому правильным является сокращение числа субъектов, имеющих право предлагать изменения и дополнения  Конституции: такой инициативой обладают Президент, а также не менее 150 тыс. граждан республики, обладающих избирательным правом.

       Более жестко подходят к изменению Конституции  и в других государствах. Так, во Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит только президенту, действующему по предложению премьер-министра, а также членов парламента.

       В нашей республике согласно Конституции  и сложившейся практике правом законодательной  инициативы пользуется каждый депутат. Реализуя его, он нередко исходит из популистских или местнических интересов. Искоренить подобную практику могло бы введение такого правила, согласно которому для внесения законопроекта в Парламент необходима поддержка хотя бы не менее пяти депутатов. Такой подход позволил бы уже на начальной стадии проводить апробацию этих проектов, изучать возможность их положительного рассмотрения в Парламенте. Учитывая, что по Конституции указанным правом пользуется каждый депутат Палаты представителей, можно было бы в Регламенте закрепить указанную норму, которая носила бы рекомендательный характер.

       С принятием Закона Республики Беларусь «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь» от 27.02.1991 № 651-XII можно назвать еще одно ограничение в реализации права законодательной инициативы: не допускалось принятие совместных актов органов государственной власти и общественных объединений, поэтому общественное объединение в лице ее республиканского органа, не вправе настаивать на принятии совместного акта.

       В Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» от 10.01.2000 № 361-З также предусмотрена возможность принятия (издания) нормативного правового акта несколькими нормотворческими органами, если только Конституцией не предусмотрено иное. При этом согласно ст. 11 этого Закона не допускается принятие совместного нормативного правового акта нормотворческими органами (должностными лицами), один (одно) из которых является вышестоящим по отношению к другому, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь исходя из особенностей компетенции этих органов (должностных лиц). Изменение и прекращение действия совместных нормативных правовых актов осуществляются только совместно принявшими (издавшими) их государственными органами (должностными лицами), если иное не предусмотрено названным Законом.

       Следующая стадия законопроектной деятельности — рассмотрение проекта закона.

       Каждая  статья, глава, раздел или иная структурная  часть проекта ставятся на голосование  отдельно. Если по законопроекту не имеется никаких замечаний и  предложений, Палата представителей может  принять решение о голосовании по законопроекту в целом. Поправки, не принятые комиссией, голосуются при обсуждении соответствующей статьи, главы, раздела, иной структурной части проекта. На голосование ставятся только поправки депутатов Палаты представителей и других субъектов права законодательной инициативы, представленные в письменной форме. Для обоснования поправки слово предоставляется депутату Палаты представителей, субъекту права законодательной инициативы или его представителю.