Исполнительная власть: функции и задачи

1.2 Конституционные  характеристики Исполнительной  власти РФ 
 

      Концепция исполнительной власти, воспринятая  Конституцией РФ 1993 года, принципиально  отличается от положений, содержавшихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, имеющими силу до принятия новой Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Суть новизны состоит прежде всего в том, что отныне Президент не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.

      Идея  отделения исполнительной власти от законодательной и судебной нашла  своё выражение в выделении в  Конституции РФ отдельной главы 6 – «Правительство Российской Федерации». Согласно ст. 110 этой главы исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство РФ. Наряду с этим в ст. 11 Конституции РФ указывается, что Правительство РФ наряду с Президентом, Федеральным Собранием и судами РФ осуществляют государственную власть.

      В то же время ни ст. 11, ни ст. 80 Конституции  не относят Президента РФ ни к одной  из ветвей государственной власти. Это порождает известную неопределённость в вопросе о правовом статусе, полномочиях Президента и прежде всего его праве «вторгаться» в сферу формирования и компетенции других ветвей власти. Особенно остро стоит вопрос среди теоретиков конституционного права о слиянии функций Президента РФ и Правительства РФ.

      Однако  Президент РФ юридически не является главой исполнительной власти и не входит каким-либо образом в её систему. Все его управленческие полномочия вписываются в модель главы государства, призванного обеспечивать единство государства и государственной власти в целом, устойчивое и согласованное функционирование всех органов государственной власти, а следовательно, не могут быть оценены как чисто исполнительские. Таким образом, нормы Конституции не позволяют говорить о слиянии института Президента и Правительства.

      Однако  представления о сущности, правовом статусе и системе органов  исполнительной власти в целом выходят за рамки главы 6 Конституции РФ. Более того, её ст. 110 сводит по существу всю исполнительную власть в деятельности Правительства РФ. Поэтому субъектная характеристика исполнительной власти, основанная только на указанной статье Конституции РФ, была бы неполной, неправильной.

      Из  содержания ст. 11 и 110 Конституции РФ вытекает, что Правительство РФ –  высший орган исполнительной власти, хотя термин «высший» к нему в Конституции  не применяется. В ч.1 ст.112 Конституции  РФ указывается, что Председатель Правительства не позднее недельного срока после его назначения представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. А это имеет непосредственное отношение к формированию системы органов исполнительной власти в РФ.

      Поэтому в организационную основу исполнительной власти следует включать всю систему  органов государственной власти, призванную обеспечивать её фактическую  и юридическую реализацию на всей территории РФ. Речь идёт о единой системе  исполнительной власти, о которой говорится в ч.2 ст. 77 Конституции РФ. Эта система образуется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ в пределах их ведения, а также в рамках полномочий по предметам совместного ведения Федерации и её субъектов. В систему органов исполнительной власти подлежат включению и органы исполнительной власти, формируемые субъектами Федерации самостоятельно (вне пределов ведения Федерации и предметов её совместного ведения с субъектами). Нормативной базой построения конкретной системы органов  исполнительной власти являются федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указ Президента РФ «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти». 

      Нормы Конституции РФ значительно усиливают  организационную самостоятельность  исполнительной власти. С учётом ст. 10 Конституции РФ из сферы ведения законодательной власти исключены организационно-распорядительные функции в отношении органов исполнительной власти. В своём большинстве они формируются и функционируют при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти и не подотчётны органам законодательной власти. Существенно ограничены и контрольные функции законодательной власти. На федеральном уровне они исчерпываются контролем за исполнением бюджета (ст. 101 Конституции РФ) и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству (п. «б» ст.103 Конституции РФ). Основное средство руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти – принятие обязательных для них законов и других правовых актов.    

      Вместе  с тем, определённое воздействие  законодательной власти на исполнительную обеспечивается и некоторыми другими  способами. Так, например, в Совете Федерации  специально отводится время, когда  её члены могут задавать вопросы  членам Правительства, и особенно Председателю Правительства. Таким образом, контролируется деятельность всей исполнительной власти. Комитеты Государственной Думы стараются держать под контролем деятельность органов исполнительной власти и работающих в них государственных служащих, стремятся не допустить ими нарушений и злоупотреблений властью.

      Итак, приведённые конституционные характеристики исполнительной власти иллюстрируют её «конституционную модель». Как и  всякая модель, она далеко не полностью  совпадает с практическим воплощением и реальным состоянием организации и деятельности её органов. Противоречия действительности находят отражение в «отклонениях» от конституционных схем реальной практики управления, а именно:

      Во-первых, не реализуются в полной мере нормы  Конституции об объёме полномочий ряда государственных органов. Избыточный объём полномочий Президента РФ в какой-то степени сужает сферу деятельности Правительства.

      Во-вторых, ещё более отчётливо выявились  недостатки в самой системе исполнительной власти, когда не учитываются объективные критерии построения ряда федеральных министерств, их территориальных органов в регионах.

      В-третьих, нельзя исключить возможность внесения поправок в Конституцию страны, которые  повлекут изменения в системе  исполнительной власти. В Государственной Думе, в печати, на научных конференциях высказываются предложения о целесообразности усиления контроля парламента за Правительством и процессом назначения им руководителей ряда федеральных органов, об ограничении в этом план полномочий президента. Вполне допустимы и иные виды взаимоотношений государственных органов.

      В-четвёртых, предстоит существенным образом  изменить положение исполнительной власти в гражданском обществе. Сейчас наблюдается некоторый отрыв  исполнительных органов и должностных  лиц от населения. Не всегда адекватно отражаются интересы граждан и различных слоёв общества. Процветающая коррупция и безответственность государственных служащих вопреки законодательным требованиям, разрушают доверие общества. Проблема «участия» решается слабо и до сих пор реальный уровень вовлечения граждан, специалистов, учёных в решение задач управления не отвечает целям демократизации государства. Нет отлаженности и чёткости в деловых взаимоотношениях исполнительных органов с общественными организациями и движениями.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Система и структура  органов Исполнительной  власти

2.1 Проблемы системы  и структуры органов  Исполнительной власти. 
 

      Стабильность  жизнедеятельности любого общества зависит от воздействия на него множества  факторов: политики, экономики, права, традиций. Исторический анализ государственного строительства в России показывает, что формирование российской системы исполнительной власти является процессом сложным, противоречивым, напрямую зависящим от специфики государственного устройства и его составляющей – формы правления. Помимо объективных экономических, социальных факторов немалое влияние на него оказывала личность, возглавлявшая государство. Деятельность главы государства почти всегда определяла наличие тех или иных органов государственной власти и их сущность.

      Россия  с момента оформления собственной  государственности находится в  состоянии постоянного реформирования: территориального, экономического, политико-правового, социального. Особенно подвержен, как  уже отмечалось выше, сам государственный аппарат. Процессы совершенствования управленческих структур проходили и проходят медленно, а иногда и мучительно, не всегда достигая желаемых результатов. Обычно государство ставило перед реформой обширные задачи, несоизмеримые с возможностями и ресурсами страны. Это оборачивалось разрастанием государственного аппарата, увеличением выделения денежных средств на его содержание. Все проводимые усовершенствования государственного управления были косвенным образом направлены на преодоление дефицита денежных ресурсов. Кроме того, характер административных реформ в значительной мере определяется российской ментальностью и особенностями российской государственности и представляет собой бесконечные этапы преобразований и их последствий.

      В настоящее время реформирование политической, правовой и экономической систем РФ закрепило предметы совместного ведения РФ и её субъектов в Конституции РФ и иных федеральных законах, а также наделило субъекты РФ правом осуществления собственного правового регулирования во многих сферах общественной жизни. За сравнительно небольшой отрезок времени (с 1993 года) был осуществлён первоначальный этап становления федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. Можно даже сказать, произошёл огромнейший скачок от партийно-правовых догм к общепринятым международным стандартам и новому восприятию правовой действительности гражданским обществом. С другой стороны, процесс его оформления приобретает длительный и незавершённый характер, что предопределяет низкую эффективность применения правовых норм и научно-обоснованных исследований в области формирования единой системы исполнительной власти. До 2000 года решение вопросов единства исполнительной власти на федеральном уровне носило декларативный характер. Так, совершенствование структуры органов исполнительной власти в 1996-1997 годах обозначилось изданием указов Президента РФ: «О системе федеральных органов исполнительной власти», «О структуре федеральных органов исполнительной власти». Редакции указанных нормативно-правовых актов постоянно видоизменяя друг друга, а одна из них была отменена по причине финансовой невозможности практического применения. Подобная ситуация имела место во всех субъектах РФ.

      Нестабильность  структуры органов федеральной  исполнительной власти обусловлена не только сменой руководства, но и долгим отсутствием политической воли на эффективную модернизацию данной ветви государственной власти, а также отчасти экономическими трудностями. Нечёткая линия государственной политики в совершаемых преобразованиях ведёт к увеличению количества государственных органов и государственных служащих либо к их массовому «бегству», особенно в отдельных сферах управления, подвергшихся интенсивному реформированию (органы внутренних дел). Недаром существует афоризм по данному поводу: «При слабой власти нард - сирота».² Создание семи федеральных округов В Российской Федерации предполагает создание новых окружных структур органов исполнительной власти, наличие федеральных инспекторов к каждом субъекте РФ и их аппаратов. Это новшество носит двоякий характер:

1. улучшение прямого президентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ,
2. увеличение численности  федеральных государственных служащих.

      На  данный момент существование указанных  федеральных структур не вписывается в единую систему исполнительной власти. Они представляют собой громоздкую надстройку над действующими органами государственной власти. Думается, это организационно-правовое противоречие устранится в возможном процессе укрупнения субъектов РФ.

      Относительно  недостатков реформирования отдельных  отраслей государственного управления следует указать на дробление  функций органов исполнительной власти, что приводит к увеличению их количества. Например, в сфере  функциональной организации государственных органов, касающейся обеспечения такой функции государства, как национальная безопасность, разрозненность органов и неоднозначность правового регулирования их функции можно подтвердить перечислением имеющегося объёма нормативно-правовых документов. Отсюда видно, что проведение систематизации, а возможно, и действующего законодательства является объективной необходимостью. Думается, чем проще устроена система государственных органов управления (небольшое количество структурных подразделений, единое подчинение, строгая взаимозависимость и взаимодействие, чёткий механизм контроля за управленческими действиями, отлаженное правовое обеспечение и т.п.), тем лучше она будет функционировать и, естественно, станет экономически выгодной для государства. Кроме того, например, регламентируя правовой режим чрезвычайного положения, федеральный закон требует дополнительного издания большого количества подзаконных актов со стороны Президента и федеральных органов исполнительной власти.

      Аналогичная ситуация возникла в сфере управления социальной защитой населения. Так, разнообразие органов, назначающих и выплачивающих пенсии за выслугу лет и надбавку к ним некоторым категориям лиц, порождает неоднозначность порядка принятия решения по этим вопросам. Отсутствует единообразие в деятельности управляющих структур, действующих в области пенсионного обеспечения, потому что регламент их работы определяется решением должностного лица, возглавляющего государственный орган. Специфичность и закрытость функционирования милитаризованной службы и судов определяет множественность и ведомственную подчинённость подразделений, выполняющих функцию управления социальной защитой. Органы управления в этой сфере разрознены.